Szczególny tryb prowadzenia postępowań administracyjnych na gruncie pke

Przepisy prawa komunikacji elektronicznej, podobnie jak wcześniej prawa telekomunikacyjnego, stanowią zbiór praw i obowiązków podmiotów prowadzących działalność na ich podstawie. Zawierają także wytyczne dla organów regulujących działalność komunikacji elektronicznej, tj. ministra właściwego ds. informatyzacji i prezesa UKE.

Ustawa z dnia 12 lipca 2024 r. Prawo komunikacji elektronicznej (DzU z 2024 r., poz. 1221; dalej także: pke) weszła w życie 10 listopada. Stanowi implementację do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2018/1972 z dnia 11 grudnia 2018 r. ustanawiającej Europejski kodeks łączności elektronicznej. Zastąpiła w całości uchwaloną 20 lat temu ustawę z dnia 16 lipca 2024 r. Prawo telekomunikacyjne (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 34 ze zm.; dalej także: pt).

Dostęp telekomunikacyjny w pke

Zgodnie z pke dostęp telekomunikacyjny obejmuje udostępnianie różnych zasobów (sieci, infrastruktury, oprogramowania, nieruchomości itd.) na rzecz przedsiębiorcy komunikacji elektronicznej na potrzeby świadczenia przez niego usług komunikacji elektronicznej. Na gruncie prawa komunikacji elektronicznej należy wyróżnić:

• dostęp niesymetryczny – zapewniany w stosunku do zasobów przedsiębiorców o znaczącej pozycji rynkowej;
• dostęp symetryczny – jest zapewniany przez wszystkich przedsiębiorców, którzy dysponują odpowiednimi zasobami (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo komunikacji elektronicznej. Komentarz, Warszawa 2025, pkt III nb. 18).

Definicja dostępu telekomunikacyjnego zawarta w pke uległa poszerzeniu w stosunku do analogicznej definicji przewidzianej w pt. Tam kluczowym elementem było korzystanie z zasobów innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. Zgodnie z nową definicją dostępem telekomunikacyjnym będzie także udostępnianie przedsiębiorcom komunikacji elektronicznej zasobów przez podmioty nieposiadające statusu takiego przedsiębiorcy, o ile celem uzyskania dostępu będzie świadczenie usług komunikacji elektronicznej. Szerokie ujęcie definicji dostępu telekomunikacyjnego w pke pozwoliło ustawodawcy na uregulowanie w dziale III zasad jego zapewnienia oraz ujednolicenie reguł prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących różnych rodzajów dostępu.

Zasadą przewidzianą w pke jest świadczenie dostępu telekomunikacyjnego na podstawie umowy zawieranej między podmiotem świadczącym dostęp a podmiotem z niego korzystającym. Zmianie, w porównaniu z zasadami przewidzianymi w pt, uległa natomiast forma tej umowy. Zamiast dotychczasowej formy pisemnej pod rygorem nieważności w pke została przewidziana forma dokumentowa pod rygorem nieważności. Prawo komunikacji elektronicznej, analogicznie do prawa telekomunikacyjnego, przewiduje obowiązek przekazywania prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: UKE) na trwałym nośniku umów o dostępie telekomunikacyjnym, ale wprowadza także zmianę w tym zakresie. Umowę o dostępie telekomunikacyjnym przekazuje wyłącznie podmiot zobowiązany do zapewnienia danego rodzaju dostępu telekomunikacyjnego.

Jeśli nie uzgodniliśmy warunków dostępu telekomunikacyjnego na drodze cywilnoprawnej, może być on świadczony na podstawie decyzji prezesa UKE wydawanej zgodnie z:

• art. 182 ust. 1 pke – decyzja rozstrzygająca spór w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego;
• art. 188 pke – decyzja zmieniająca umowę o dostępie telekomunikacyjnym lub decyzję wydaną na podstawie art. 182 ust. 1 pke, wydawana w przypadkach przewidzianych w tym przepisie.

Zasadą ogólną przewidzianą w art. 440 ust. 1 pke jest prowadzenie postępowań przed prezesem UKE, opierając się na przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 572; dalej: kpa) z uwzględnieniem zmian wynikających z pke oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 604 ze zm.). Ustawodawca w przepisach pke wprowadza natomiast zmiany w stosunku do klasycznej procedury administracyjnej, które w zakresie postępowań dotyczących rozstrzygania sporów o dostęp telekomunikacyjny obejmują następujące kwestie:

• powstanie uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem do prezesa UKE o rozstrzygnięcie sporu dotyczącego dostępu telekomunikacyjnego;
• wymogi formalne wniosku do prezesa UKE;
• opłata za wniosek skierowany do prezesa UKE;
• możliwość przeprowadzenia mediacji przez pracownika UKE;
• rodzaje rozstrzygnięć.

Uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem

W zakresie powstania uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem do prezesa UKE o wydanie decyzji rozstrzygającej spór o dostęp telekomunikacyjny ustawa Prawo komunikacji elektronicznej utrzymała, co do zasady, rozwiązania obowiązujące pod rządami prawa telekomunikacyjnego (art. 27 ust. 2 i 2b) i ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (art. 21 – obecnie uchylony) i jednocześnie je uporządkowała.

Zgodnie z art. 182 ust. 2 pke z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o dostęp telekomunikacyjny może wystąpić jedna ze stron tego sporu, jeżeli druga strona odmówiła zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym albo umowa o dostępie telekomunikacyjnym nie została zawarta lub zmieniona w terminie 60 dni od dnia wystąpienia przez jedną ze stron z wnioskiem o jej zawarcie lub zmianę [1]. W przypadku odmowy zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym wnioskodawca nie musi oczekiwać na upływ 60 dni, aby niezwłocznie wystąpić o wydanie decyzji administracyjnej. Niezawarcie umowy w terminie uzasadniającym wystąpienie do prezesa UKE o wydanie decyzji administracyjnej obejmuje wszystkie powody, które doprowadziły do takiego stanu, w tym przeciągające się negocjacje między stronami. Nie ma przy tym znaczenia przyczyna naruszenia terminu do zawarcia umowy ani dołożenie się którejkolwiek ze stron do takiego naruszenia (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., pkt III nb. 2 i 3).

W przypadku wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji rozstrzygającej spór o dostęp telekomunikacyjny przed upływem terminu na zawarcie umowy wskazanego w art. 182 ust. 2 pkt 2 pke i jednocześnie bez wykazania odmowy zapewnienia wnioskowanego dostępu prezes UKE uznaje, że wniosek jest przedwczesny. Taki wniosek nie spełnia wymogów przewidzianych w pke pozwalających na wszczęcie postępowania administracyjnego, co zgodnie z art. 61a § 1 kpa obliguje prezesa UKE do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Wymogi formalne wniosku

Ustawodawca w art. 182 ust. 4 i 5 pke przewiduje katalog obligatoryjnych załączników do wniosku o rozstrzygnięcie sporu w przedmiocie dostępu telekomunikacyjnego składanego do prezesa UKE, który obejmuje:

• wniosek w sprawie zawarcia lub zmiany umowy o dostępie wraz ze wskazaniem okoliczności, w jaki sposób jego treść została przekazana drugiej stronie;
• dokumenty z negocjacji, o ile zostały one przeprowadzone;
• projekt umowy o dostępie, z zaznaczeniem tych części umowy, co do których strony nie doszły do porozumienia;
• tekst jednolity umowy zawierający wszystkie dotychczasowe zmiany – w przypadku, w którym spór dotyczy zawartej umowy o dostępie oraz gdy treść stosunku zobowiązaniowego jest określona częściowo przez decyzję, o której mowa w art. 182 ust. 1 lub w art. 188, a częściowo przez umowę o dostępie.

Zgodnie z art. 182 ust. 4 pkt 1 pke strona wnioskująca o zapewnienie dostępu telekomunikacyjnego powinna być przygotowana do wskazania okoliczności, w jaki sposób treść wniosku, rozpoczynającego negocjacje w sprawie zawarcia umowy, została przekazana drugiej stronie. Za datę wystąpienia o zapewnienie dostępu telekomunikacyjnego należy przyjąć datę doręczenia wniosku drugiej stronie. Jest to dzień, w którym wniosek o zapewnienie dostępu dotarł do podmiotu, który jest zobowiązany zapewnić dostęp telekomunikacyjny w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., pkt IV nb. 5).

Jeżeli strony przedstawiły swoje stanowiska w sprawach objętych projektem umowy, wniosek powinien zawierać informacje dotyczące stanowiska stron w poszczególnych sprawach. Strona wnioskująca do prezesa UKE prezentuje stanowisko własne i drugiej strony na podstawie dokumentacji zgromadzonej w ramach prowadzonych negocjacji. Jeżeli druga strona nie wyraziła swojego stanowiska w określonej sprawie, wówczas należy zaznaczyć brak takiego stanowiska.

W przypadku złożenia do prezesa UKE wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej spór o dostęp telekomunikacyjny, który nie zawiera wszystkich wskazanych załączników, prezes UKE uznaje, że wniosek jest obarczony brakami formalnymi i stosuje art. 64 § 2 kpa. Jeżeli wnioskodawca w wyznaczonym terminie nie uzupełni braków formalnych wniosku, prezes UKE wydaje postanowienie o pozostawieniu takiego wniosku bez rozpoznania.

Opłata za wniosek

Wniosek w sprawie rozstrzygnięcia sporu dotyczącego dostępu telekomunikacyjnego składany do prezesa UKE podlega opłacie i jest to zupełnie nowe rozwiązanie nieistniejące na gruncie wcześniejszych przepisów (art. 182 ust. 7 pke). Według autorów ustawy celem wprowadzenia opłaty za wniosek jest zachęcenie stron do racjonalnych negocjacji i dojścia do kompromisu w granicach obowiązującego prawa już na etapie negocjacji i zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym (uzasadnienie do projektu ustawy Prawo komunikacji elektronicznej, druk sejmowy nr 2861, Sejm RP IX kadencji).

Wysokość opłaty wynosi 25% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w poprzednim roku kalendarzowym, wskazanego w komunikacie prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, o którym mowa w art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (DzU z 2023 r., poz. 1251, 1429 i 1672 oraz z 2024 r., poz. 834 i 858). Aktualna opłata wynosi 1788,87 zł.

Wnioskodawca jest zobowiązany do wniesienia opłaty. W toku postępowania administracyjnego prezes UKE rozstrzyga jednak, czy strona sporu inna niż wnioskodawca (adresat wniosku w sprawie zawarcia lub zmiany umowy):

• nie zajęła stanowiska w sprawie wniosku;
• ma obowiązek zawrzeć umowę o dostępie na warunkach zaproponowanych w toku negocjacji przez drugą stronę, o ile były obiektywne, przejrzyste, proporcjonalne i niedyskryminacyjne, a odmówiła jej zawarcia;
• ma obowiązek zawrzeć umowę o dostępie na warunkach zaproponowanych w toku negocjacji przez drugą stronę, jeżeli były one zgodne z obowiązkami, w tym z nałożonymi obowiązkami regulacyjnymi lub obowiązkami dostępowymi symetrycznymi, a odmówiła jej zawarcia;
• ma obowiązek zawrzeć umowę o dostępie na warunkach nie gorszych niż określone w ofercie ramowej, jeżeli taka oferta ramowa obowiązuje.

W przypadku stwierdzenia wystąpienia co najmniej jednej ze wskazanych powyżej okoliczności prezes UKE nakłada na tę stronę opłatę w wysokości 25% przeciętnego wynagrodzenia, zaś opłata uiszczona przez wnioskodawcę przy składaniu wniosku podlega zwrotowi. Przedmiot tych ustaleń, które są podejmowane jedynie dla potrzeb związanych z ustaleniem podmiotu zobowiązanego do wniesienia opłaty, jest tak znaczący, że postanowienie przewidziane w art. 182 ust. 8 pke powinno być podejmowane dopiero w fazie merytorycznego przesądzenia sporu dostępowego (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., pkt VI nb. 21).

Opłaty są pobierane przez UKE i stanowią dochód budżetu państwa. Do opłat stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zakresie egzekucji obowiązków o charakterze pieniężnym. Natomiast w zakresie nieuregulowanym w prawie komunikacji elektronicznej stosuje się wskazane w art. 28 pke przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 2383 i 2760 oraz z 2024 r., poz. 879). Przychody z opłat są pobierane niezależnie od opłaty telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 pke pokrywa realizację zadań w zakresie rozstrzygania sporów między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., pkt VI nb. 20).

W sytuacji, w której wnioskodawca nie wniesie opłaty określonej w art. 182 ust. 7 pke, prezes UKE, stosownie do art. 261 § 1 zdanie 1 kpa, wyznaczy mu termin do wniesienia tej opłaty pod rygorem zwrotu wniosku.

Mediacje

Kolejnym nowym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę w przepisach pke jest prowadzenie mediacji przez pracowników UKE w toku postępowania rozstrzygającego spór dotyczący dostępu telekomunikacyjnego.

Wprowadzenie mediacji jest wynikiem doświadczeń sektora telekomunikacyjnego, które wskazują, że spory dotyczące dostępu telekomunikacyjnego są nie tylko liczne, ale także długotrwałe i uciążliwe zarówno dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych, jak i dla administracji telekomunikacyjnej. Wprawdzie liczba sporów zmniejsza się wraz z wycofywaniem regulacji z kolejnych rynków hurtowych, ale nadal postępowania sporne angażują na długi okres potencjał regulatora rynku i zaangażowanych w spór przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Postępowania sporne były w przeszłości wykorzystywane do opóźniania prokonkurencyjnych rozwiązań wprowadzanych w relacjach międzyoperatorskich działaniami regulacyjnymi. Instytucja mediacji umożliwia rozwiązanie sporu przez zawarcie umowy między przedsiębiorcami zamiast w formie decyzji administracyjnej, a także ogranicza koszty związane z rozstrzyganiem sporu dostępowego (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., art. 183, nb. 1).

Celem mediacji jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Co do zasady, procedura mediacji w pke jest oparta na przepisach działu II rozdziału 5a kpa.

Najważniejszą zmianą względem tych reguł jest możliwość wyznaczenia na mediatora pracownika UKE. Mediatorem może być pracownik tego urzędu upoważniony pisemnie przez prezesa UKE na czas określony, nie krótszy niż 3 lata, który podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek, w zakresie wykraczającym poza prowadzenie mediacji. Pracownik upoważniony do prowadzenia mediacji powinien posiadać wykształcenie wyższe, wiedzę z zakresu wykonywania działalności komunikacji elektronicznej oraz co najmniej roczne doświadczenie zawodowe związane z rynkiem komunikacji elektronicznej.

Mediacja jest nieodpłatna, niejawna i prowadzona w języku polskim. Uczestnicy mediacji i inne osoby biorące w niej udział są zobowiązani zachować w tajemnicy wszelkie fakty, o których dowiedzieli się w związku z prowadzeniem mediacji, chyba że uczestnicy mediacji postanowią inaczej. Propozycje ugodowe, ujawnione fakty lub oświadczenia złożone w toku mediacji nie mogą być wykorzystywane po jej zakończeniu, z wyjątkiem ustaleń zawartych w protokole z przebiegu mediacji. Mediator prowadzi mediację, dążąc do polubownego rozwiązania sporu, w tym przez wspieranie uczestników mediacji w formułowaniu przez nich propozycji ugodowych. Na zakończenie mediacji mediator sporządza protokół z jej przebiegu.

Prezes UKE, kierując sprawę do mediacji, odracza jej rozpatrzenie o 30 dni. Na zgodny wniosek stron lub z innych ważnych powodów termin rozstrzygnięcia sporu o dostęp telekomunikacyjny może zostać przedłużony o kolejne 30 dni. W przypadku nieosiągnięcia celów mediacji prezes UKE wydaje postanowienie o zakończeniu mediacji i załatwia sprawę w sposób określony w art. 182 ust. 1 pke (zob. prof. dr hab. S. Piątek, Prawo…, dz. cyt., art. 183, nb. 3).

W przypadku załatwienia sprawy dotyczącej sporu o dostęp telekomunikacyjny w drodze mediacji opłata za rozstrzygnięcie sporu o dostęp podlega zwrotowi w terminie 14 dni.

Rodzaje rozstrzygnięć

Ustawodawca w art. 185 pke reguluje rodzaje rozstrzygnięć w sprawach dotyczących rozwiązywania sporów dotyczących dostępu telekomunikacyjnego. Zgodnie z nim prezes UKE w decyzjach administracyjnych wydawanych w tych postępowaniach może:

• określić treść stosunku zobowiązaniowego zastępującego umowę o dostępie;
• zmienić w całości lub w części umowę o dostępie lub decyzję, o której mowa w art. 182 ust. 1 i art. 188;
• zobowiązać strony umowy o dostępie do jej zmiany;
• rozwiązać umowę o dostępie.

Prezes UKE, wydając decyzje administracyjne w sprawach dotyczących sporów o dostęp telekomunikacyjny, jest zobowiązany do uwzględnienia następujących okoliczności:

• zgodności rozstrzygnięcia z zakresem obowiązków nałożonych na strony postępowania;
• zgodności rozstrzygnięcia z celami polityki regulacyjnej określonymi w art. 412 ust. 2 pke;
• konieczności zapewnienia, by warunki dostępu ustalone w decyzji były przejrzyste i niedyskryminacyjne.

Ustawodawca w przepisach pke przyznaje także prezesowi UKE możliwość prowadzenia jednego postępowania i wydania jednej decyzji administracyjnej. Odnosi się to do sytuacji, w której obowiązki stron sporu obejmującego dostęp telekomunikacyjny bazują na różnych przepisach prawa bądź decyzjach prezesa, ale realizacja tych różnych obowiązków wymaga zawarcia umowy między tymi samymi podmiotami. Kwestię tę reguluje art. 182 ust. 6 pke.

Projekt decyzji administracyjnej rozstrzygającej spór o dostęp telekomunikacyjny jest poddawany obligatoryjnej procedurze publicznych konsultacji (art. 30 i 31 pke), a wydana decyzja administracyjna prezesa UKE w tym przedmiocie zastępuje umowę między stronami (art. 185 ust. 3 pke). Wydanie decyzji nie blokuje stronom możliwości prowadzenia dalszych negocjacji, pod warunkiem że po wydaniu decyzji rozstrzygającej spór o dostęp telekomunikacyjny strony ustalą warunki współpracy w drodze umowy cywilnoprawnej. Wówczas decyzja wygasa z mocy prawa w części objętej tą umową (art. 189 pke).

Szczególny, w porównaniu z tradycyjnym trybem zaskarżania decyzji administracyjnych, jest także sposób wnoszenia odwołań od decyzji prezesa UKE rozstrzygających spory o dostęp telekomunikacyjny. Odwołanie od takich decyzji przysługuje do Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów w terminie miesiąca od doręczenia decyzji (art. 440 ust. 2 pkt 6 lit. d pke w związku z art. 47958 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 1568 ze zm.).

Podsumowanie

Prawo komunikacji elektronicznej wprowadza wiele odrębności w prowadzeniu postępowań administracyjnych dotyczących rozstrzygania sporów o dostęp telekomunikacyjny w stosunku do procedury przewidzianej w przepisach kpa. Odrębności te są konsekwencją regulacji unijnych w zakresie komunikacji elektronicznej. Prowadzenie tego rodzaju postępowań w sposób odbiegający od ogólnych reguł zawartych w kpa jest uzasadnione także dlatego, że decyzje prezesa UKE rozstrzygające spory mają znaczący wpływ na relacje cywilnoprawne stron pozostających w sporze o dostęp telekomunikacyjny.

 

Przypisy

1. Art. 173 ust. 5 pke, przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych lub postanowienie Prezesa UKE z art. 182 pke mogą przewidzieć termin krótszy niż 6 dni na przeprowadzenie negocjacji.

---

Autorzy

Dorota Gąsiorowska

Autorka jest zastępcą dyrektora w Departamencie Regulacji Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Monika Zapała

Autorka jest radcą prawnym, p.o. naczelnika Wydziału Współpracy Międzyoperatorskiej w Departamencie Regulacji Urzędu Komunikacji Elektronicznej.