Zawieranie uzp w administracji publicznej

Spis treści:

1. Zdolność układowa w sferze publicznej
2. Problem korpusu służby cywilnej
3. Artykuł 7 ust. 3 a realia budżetowe, czyli „bezpiecznik finansowy”
4. Co to oznacza w praktyce?
5. Reprezentacja pracodawcy w układach ponadzakładowych
6. Co może być treścią układu w administracji publicznej
7. KEUPZ, czyli zasadnicza zmiana w procedurze rejestracji

Administracja publiczna nie stanie się z dnia na dzień sektorem, w którym warunki pracy dyktuje wolny rynek i swobodne negocjacje. Ustawa o układach zbiorowych i porozumieniach pracy jest jednak krokiem w stronę cywilizowania dialogu i odchodzenia od jednostronnego narzucania warunków przez pracodawcę na rzecz partnerstwa.

Wejście w życie ustawy o układach zbiorowych pracy i porozumieniach zbiorowych (dalej: uuzp) kończy wieloletni okres obowiązywania regulacji układowych zawartych w dziale XI kodeksu pracy. Dla sektora prywatnego i administracji publicznej – sfery budżetowej, samorządowej i rządowej to moment, w którym należy na nowo zdefiniować granice dialogu społecznego.

Impulsem do tych zmian nie była wyłącznie krajowa potrzeba deregulacji czy uporządkowania przepisów. Istotną rolę odegrała tu dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2022/2041 w sprawie adekwatnych wynagrodzeń minimalnych w Unii Europejskiej.

Państwa członkowskie, w których zasięg rokowań zbiorowych nie przekracza 80%, zostały zobowiązane do wdrożenia planów naprawczych.

Polska, z pokryciem układowym na poziomie zaledwie kilkunastu procent, stanęła przed koniecznością legislacyjnego „udrożnienia” kanałów negocjacyjnych.

Dla pracodawców w administracji publicznej, dyrektorów generalnych urzędów, kierowników jednostek nowe przepisy postawiły pytania, na ile swoboda układowa jest możliwa w realiach dyscypliny finansów publicznych. Czy nowa ustawa to tylko fasada, czy może jednak narzędzie do elastycznego kształtowania warunków pracy, które dotychczas były „betonowane” sztywnymi rozporządzeniami płacowymi?

Zdolność układowa w sferze publicznej

Obecnie jednym z zadań kadry zarządzającej w administracji publicznej może być identyfikacja, czy w danej jednostce w ogóle możliwe jest zawarcie układu zbiorowego pracy. Nowa ustawa, choć promuje rokowania, utrzymuje tradycyjny dla polskiego systemu podział na pracowników „układowych” i tych, których status regulują pragmatyki służbowe.

Zgodnie z art. 7 uuzp ustawodawca wprowadził negatywny katalog podmiotowy. Jest to lista zamknięta, która precyzyjnie wskazuje grupy zawodowe wyłączone z układów zbiorowych. Należy pamiętać, że układu zbiorowego pracy nie zawiera się dla:

• Pracowników urzędów państwowych zatrudnionych na podstawie powołania. Dotyczy to wąskiej, ale istotnej grupy urzędników, których stosunek pracy cechuje się wzmożoną dyspozycyjnością i stabilnością.
• Pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru i powołania. W praktyce oznacza to, że wójtowie, burmistrzowie, starostowie, marszałkowie, a także skarbnicy czy sekretarze (zatrudniani na specyficznych zasadach w zależności od szczebla samorządu) pozostają poza systemem układowym. Ich wynagrodzenia nadal będą regulowane ustawą o pracownikach samorządowych i odpowiednimi rozporządzeniami.
• Sędziów, asesorów sądowych, prokuratorów oraz funkcjonariuszy służb mundurowych.

Problem korpusu służby cywilnej

Szczególną uwagę należy poświęcić ust. 2 w art. 7 uuzp. Przepis ten stanowi expressis verbis, że zakładowego układu zbiorowego pracy nie zawiera się dla członków korpusu służby cywilnej. To ważna informacja dla dyrektorów generalnych urzędów wchodzących w skład służby cywilnej.

Oznacza to, że na poziomie pojedynczego urzędu (np. ministerstwa bądź urzędu wojewódzkiego) nie można wynegocjować odrębnych stawek płac czy dodatków dla urzędników służby cywilnej w drodze ZUZP (zakładowego układu zbiorowego pracy). Ustawodawca chroni tutaj spójność korpusu i jednolitość zasad wynagradzania w administracji rządowej.

Pojawia się jednak furtka interpretacyjna dla tzw. pracowników spoza korpusu zatrudnionych w tych samych urzędach. Dla tych grup zawarcie układu jest teoretycznie dopuszczalne, co może prowadzić do dualizmu wewnątrz jednego zakładu pracy, gdzie część załogi objęta jest sztywną pragmatyką, a część elastycznym układem.

Profesor Zbigniew Hajn w swojej analizie projektu ustawy [1] słusznie zauważył, że wyłączenia te mają głębokie uzasadnienie w publicznoprawnym charakterze stosunku pracy tych osób. Służba publiczna wymaga podległości służbowej i bezstronności, co trudno pogodzić z pełną swobodą strajkową i roszczeniowym charakterem negocjacji układowych typowych dla sektora prywatnego.

Artykuł 7 ust. 3 a realia budżetowe, czyli „bezpiecznik finansowy”

Największą nowością, a zarazem największym ograniczeniem dla strony związkowej w administracji jest sformalizowanie zależności między układem a budżetem jednostki. Artykuł 7 ust. 3 nowej ustawy brzmi:

Zawarcie układu dla pracowników zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych może nastąpić wyłącznie w ramach środków finansowych będących w ich dyspozycji.

W poprzednim stanie prawnym orzecznictwo i doktryna także stały na takim stanowisku. Brak jednak wyraźnego przepisu w kodeksie pracy dawał związkom zawodowym pole do wysuwania nazbyt wygórowanych żądań. Liczono na to, że pracodawca wymusi na organie prowadzącym zwiększenie dotacji. Nowa ustawa rozwiewa te wątpliwości.

Co to oznacza w praktyce?

1. Jeśli pracodawca publiczny podpisze układ, który generuje koszty przekraczające plan finansowy, naraża się nie tylko na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych (na gruncie osobnej ustawy), ale sam układ w tej części może zostać zakwestionowany przez organ rejestrujący lub nadzorczy.
2. Pracodawca, przystępując do rokowań, ma obowiązek udzielić związkom zawodowym na ich wniosek informacji o sytuacji ekonomicznej (art. 12 uuzp) w zakresie objętym rokowaniami i niezbędnym do prowadzenia rokowań w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, chyba że strony postanowią inaczej. Obowiązek ten dotyczy w szczególności informacji objętych sprawozdawczością Głównego Urzędu Statystycznego.
3. Układ nie jest zawierany na rok budżetowy. Zazwyczaj są to akty bezterminowe. Potrzebna zatem wydaje się kwestia przygotowania prognozy skutków finansowych na kolejne lata, co w administracji publicznej bywa obarczone dużym ryzykiem błędu.

Jak wskazuje doktryna (M. Włodarczyk, Z. Hajn) [2], autonomia woli stron w sferze publicznej jest iluzoryczna w zakresie płacowym. Prawdziwym decydentem nie jest bezpośredni pracodawca (kierownik jednostki), lecz dysponent środków budżetowych wyższego szczebla. Nowa ustawa próbuje to adresować poprzez zmiany w reprezentacji pracodawcy przy układach ponadzakładowych.

Reprezentacja pracodawcy w układach ponadzakładowych

W nowej ustawie o układach zbiorowych wprowadzono istotne uporządkowanie w zakresie tego, kto reprezentuje pracodawców sfery publicznej w rokowaniach obejmujących więcej niż jedną jednostkę (tzw. PUZP – ponadzakładowy układ zbiorowy pracy).

Jest to reakcja na rozdrobnienie decyzyjne, które uniemożliwiało zawieranie szerokich porozumień branżowych, np. dla całej oświaty w gminie czy pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 9 uuzp w przypadku jednostek sfery budżetowej podmiotami uprawnionymi do zawarcia układu ponadzakładowego w imieniu pracodawców są:

• Dla jednostek podległych centralnym organom administracji: właściwy minister lub centralny organ administracji rządowej.

Przykład:
Szef Służby Cywilnej może zawrzeć ponadzakładowy układ zbiorowy pracy dla członków korpusu służby cywilnej w imieniu dyrektorów generalnych urzędów (art. 17a ustawy o służbie cywilnej).

• Dla jednostek samorządu terytorialnego: odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta lub marszałek województwa.

Przykład:
Prezydent Miasta może podpisać układ obejmujący wszystkie miejskie jednostki organizacyjne (MOPS, biblioteki, domy kultury, zarząd dróg).

Powyższa zmiana legislacyjna zdejmuje ciężar negocjacji z dyrektorów poszczególnych placówek, którzy często nie mają realnego wpływu na wysokość budżetu na wynagrodzenia. Przeniesienie rokowań na szczebel organu założycielskiego urealnia dialog, ponieważ jedną ze stron rokowań jest ten, kto rzeczywiście dysponuje środkami.

Dla kierowników poszczególnych jednostek podległych, które byłyby objęte PUZP, mogłoby to oznaczać, że ich rola ograniczy się do stosowania przepisów już przyjętych, bez konieczności prowadzenia negocjacji zakładowych regulaminów wynagradzania.

Co może być treścią układu w administracji publicznej

Skoro, jak zostało wspomniane, kwestie finansowe są tak mocno ograniczone rygorami budżetowymi, to co można zawrzeć w takim układzie? Ustawodawca w przepisach nowej uuzp kładzie duży nacisk na pozapłacowe warunki pracy. W nowoczesnej administracji publicznej, która boryka się z problemem odpływu specjalistów do sektora prywatnego, układ zbiorowy może stać się narzędziem budowania pozytywnego wizerunku urzędu.

Co można wpisać do układu, nie łamiąc dyscypliny finansów?

• Organizacja pracy i elastyczność
  Precyzyjne uregulowanie pracy zdalnej (hybrydowej), zasad ruchomego czasu pracy czy przepisów uwzględniających work-life balance.

• Ścieżki kariery i awansu
  Ustalenie przejrzystych, obiektywnych kryteriów awansowania i oceniania pracowników (o ile nie są one sztywno narzucone pragmatykami służbowymi).

• Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych
  Układ może modyfikować zasady gospodarowania funduszem socjalnym (w granicach uzfśs), dopasowując świadczenia do specyfiki demograficznej załogi urzędu.

• Procedury antymobbingowe i antydyskryminacyjne
  Wprowadzenie sformalizowanych, bezpiecznych procedur zgłaszania nieprawidłowości, powoływania komisji wyjaśniających, co zwiększa bezpieczeństwo prawne pracodawcy.

Profesor Z. Hajn zwraca uwagę, że współczesne układy zbiorowe w Europie ewoluują właśnie w kierunku tzw. układów jakościowych (ang. qualitative bargaining), gdzie bezpieczeństwo zatrudnienia, szkolenia, podnoszenie kwalifikacji i atmosfera pracy stają się ważniejsze od kwestii płacowych.

KEUPZ, czyli zasadnicza zmiana w procedurze rejestracji

Wraz z wejściem w życie uuzp (13 grudnia 2025 r.) wprowadzono bardzo ważną zmianę w systemie rejestracji źródeł prawa pracy. Ustawodawca zdecydował się na całkowitą centralizację i cyfryzację tego procesu, odbierając kompetencje rejestrowe okręgowym inspektorom pracy (OIP). Zgodnie z art. 30 uuzp jedynym organem prowadzącym Krajową Ewidencję Układów Zbiorowych Pracy (KEUZP) jest minister właściwy do spraw pracy. Od teraz każdy układ trafia do jednej, centralnej bazy danych.

W starym stanie prawnym (kodeks pracy) organ rejestrowy badał, czy postanowienia układu nie są mniej korzystne dla pracowników niż przepisy ustawy oraz czy nie naruszają praw osób trzecich. Jeśli znalazł błąd – odmawiał rejestracji.

Obecnie zgodnie z art. 32 ust. 1 uuzp minister właściwy do spraw pracy nie dokonuje weryfikacji treści zgłoszenia do KEUZP ani treści cyfrowego odwzorowania układu zbiorowego pracy, porozumienia zbiorowego lub protokołu dodatkowego pod względem ich zgodności z przepisami prawa pracy. Oznacza to, że minister wpisze do ewidencji nawet taki układ, który zawiera postanowienia sprzeczne z ustawą. Dla pracodawcy publicznego jest to istotne ryzyko prawne. Fakt, że układ widnieje w ministerialnej ewidencji, nie sanuje jego wadliwych zapisów.

Nowa ustawa o układach zbiorowych pracy to dla administracji publicznej wyzwanie, ale i szansa. Wyzwanie, bo narzuca sztywne ramy finansowe i podmiotowe. Szansa, bo porządkuje chaos kompetencyjny i daje narzędzia do budowania nowoczesnych relacji pracowniczych tam, gdzie pragmatyki służbowe na to pozwalają.

 

Przypisy

1. Z. Hajn, Rokowania i umowy zbiorowe w świetle projektu ustawy o układach zbiorowych pracy i porozumieniach zbiorowych z dnia 8 lipca 2025 r., PiZS 2025, nr 6, s. 3–12.
2. Tamże.

---

Autor