Spis treści:
- Definicja i ustawowy termin wykorzystania urlopu zaległego
- Kolejność udzielania urlopów najpierw zaległy, potem bieżący
- Wysyłanie pracowników na zaległy urlop
- Ekwiwalent za niewykorzystany urlop a dyscyplina finansów publicznych
- Przedawnienie roszczenia o urlop
- Długoterminowa nieobecność pracownika a termin 30 września
- Specyfika urlopów dodatkowych w pragmatykach urzędniczych
- Podsumowanie i rekomendacje
Działy kadr i płac w urzędach, jednostkach samorządowych czy urzędach administracji zespolonej regularnie spotykają się z problemem wykorzystywania urlopu wypoczynkowego przez pracowników w ustawowym terminie. Skutkuje to kumulacją zaległości urlopowych, ryzykiem naruszenia przepisów kp i potencjalną wypłatą ekwiwalentu w przypadku ustania stosunku pracy z pracownikiem.
Prawo do corocznego, płatnego i nieprzerwanego urlopu wypoczynkowego jest jedną z podstawowych zasad prawa pracy, zagwarantowaną w Konstytucji RP (art. 66 ust. 2) i w aktach prawa międzynarodowego. W jednostkach administracji publicznej – ze względu na szczególną specyfikę zatrudnienia, finansowanie ze środków budżetowych i podleganie rygorom dyscypliny finansów publicznych – kwestia prawidłowego zaległych jest szczególnie istotna.
Definicja i ustawowy termin wykorzystania urlopu zaległego
Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 161 kp pracodawca jest zobowiązany udzielić pracownikowi urlopu w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik uzyskał do niego prawo. Przepisy pragmatyk służbowych (np. ustawa o pracownikach samorządowych, ustawa o służbie cywilnej) nie modyfikują tej zasady, odsyłając w tym zakresie bezpośrednio do kodeksu pracy. W praktyce jednak zdarza się, że pracownicy z różnych powodów nie wykorzystują przysługującego im urlopu.
Jeżeli urlop nie zostanie w całości wykorzystany w danym roku (niezależnie od przyczyn), z 1 stycznia kolejnego roku staje się on tzw. urlopem zaległym.
Rozwiązanie problemu terminu znajdziemy w art. 168 kp. Przepis ten statuuje obowiązek udzielenia urlopu niewykorzystanego w terminie do 30 września następnego roku kalendarzowego. Zgodnie ze stanowiskiem PIP [1] wymóg ten uważa się za spełniony, jeżeli pracownik rozpocznie zaległy urlop najpóźniej w dniu 30 września. Nie ma wymogu, aby cały zaległy urlop zakończył się przed tą datą. Należy jednak pamiętać o istotnym wyjątku – termin wykorzystania zaległego urlopu do 30 września nie dotyczy tzw. urlopu na żądanie.
Kolejność udzielania urlopów najpierw zaległy, potem bieżący
Przejście niewykorzystanych dni wolnych na kolejny rok nieuchronnie prowadzi do ich kumulacji z nową, bieżącą pulą urlopową. W praktyce kadrowej często pojawia się wówczas dylemat dotyczący właściwej kolejności ich rozliczania. Rozwiewa go ugruntowanie orzecznictwo SN, zwłaszcza wyrok z 9 maja 2013 r. (II PK 199/12). Sąd zwrócił w nim uwagę, że przesunięcie wypoczynku na kolejny rok (na podstawie art. 168 kp) stanowi jedynie wyjątek od zasady bieżącego udzielania urlopów (art. 161 kp). Z tego względu logiczne i prawnie uzasadnione jest udzielanie pracownikowi w pierwszej kolejności dni zaległych, a dopiero w następnym kroku – urlopu bieżącego. Takie podejście chroni pracownika przed negatywnymi skutkami przedawnienia roszczeń urlopowych, gwarantując pełną kompensatę należnego mu wypoczynku.
Ta hierarchia ma charakter bezwzględnie obowiązujący.
Pracodawca nie dysponuje prawną możliwością odwrócenia tej zasady, nawet jeśli powoływałby się na ustalone w urzędzie zwyczaje czy wydawał wewnętrzne zarządzenia zobowiązujące pracowników do uszczuplania najpierw bieżącej puli. Ograniczenie to wynika bezpośrednio z gwarancji konstytucyjnych (art. 66 ust. 2 Konstytucji RP). Zasadniczym celem przepisów urlopowych jest bowiem fizyczna i psychiczna regeneracja pracownika, a nie tworzenie mechanizmów prowadzących do wypłaty rekompensat finansowych. Ekwiwalent pozostaje rozwiązaniem ostatecznym i nigdy nie zrealizuje funkcji przypisanej faktycznemu wypoczynkowi.
Wysyłanie pracowników na zaległy urlop
Jedynym z występujących problemów, z jakimi spotykają się pracownicy działów kadr w administracji, jest niekiedy niechęć bądź brak zainteresowania pracownika do pójścia na zaległy urlop. Zdarzają się oporni pracownicy, którzy kumulują urlopy. Pojawia się zatem pytaniem, czy kierownik urzędu lub dyrektor jednostki może jednostronnie polecić pracownikowi udanie się na urlop zaległy, bez jego zgody, a nawet wbrew jego woli? Czy pracodawca może narzucić im termin wykorzystania zaległego wypoczynku? Odpowiedź brzmi: zdecydowanie tak.
Kwestia ta została rozstrzygnięta w orzecznictwie SN. W istotnym dla tej materii wyroku z 24 stycznia 2006 r. (I PK 124/05) sąd stwierdził jednoznacznie, że pracodawca może wysyłać pracownika na zaległy urlop, nawet gdy ten nie wyraża na to zgody. Prawo do urlopu jest prawem o charakterze osobistym, którego realizacja jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem wynikającym z troski o regenerację sił pracownika.
Wynika to z brzmienia art. 168 kp, w którym został podany termin, do którego powinien być udzielony urlop wypoczynkowy. Przepis ten nie przewiduje wyjątków.
Ustawodawca, wprowadzając sztywny termin, zapewnił normatywną gwarancję udzielenia urlopu wypoczynkowego, który – żeby spełniał swoją właściwość – musi zostać udzielony w czasie sprzężonym z procesem pracy. Najlepiej, gdy dzieje się to w tym roku kalendarzowym, w którym pracownik nabył prawo do urlopu, a jeśli to byłoby niemożliwe – w terminie wskazanym w art. 168 kp (czyli do 30 września następnego roku kalendarzowego). Stanowisko to zostało podtrzymane w wyrokach SN z 7 maja 2008 r. (II PK 313/07) i z 2 września 2003 r. (I PK 403/02).
W doktrynie prawa pracy (np. prof. Małgorzata Gersdorf) [2] wskazuje się, że skoro na pracodawcy ciąży publicznoprawny obowiązek udzielenia urlopu, zagrożony sankcją wykroczeniową, to musi on dysponować narzędziami do jego egzekwowania. Pracownik nie może swoim zachowaniem narażać pracodawcy na odpowiedzialność z tytułu wykroczeń przeciwko prawom pracownika.
Z perspektywy praktycznej, jeśli zbliża się trzeci kwartał roku, a pracownik odmawia zaplanowania urlopu zaległego, pracodawca publiczny ma prawo wystosować do niego wiążące polecenie służbowe (najlepiej w formie pisemnej z podaniem konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia urlopu).
Niezastosowanie się przez pracownika do takiego polecenia może stanowić naruszenie obowiązków pracowniczych i skutkować odpowiedzialnością służbową.
Ekwiwalent za niewykorzystany urlop a dyscyplina finansów publicznych
W administracji publicznej szczególne kłopotliwą kwestią jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego. Zgodnie z art. 171 § 1 kp w przypadku niewykorzystania przysługującego urlopu w całości lub w części z powodu rozwiązania lub wygaśnięcia stosunku pracy, pracownikowi przysługuje ekwiwalent pieniężny. Kodeks pracy nie przewiduje innej możliwości wypłaty ekwiwalentu w trakcie trwania zatrudnienia (jest to zakazane). Należy podkreślić, że prawo do urlopu ma być realizowane w naturze. Ekwiwalent jest jedynie surogatem, formą odszkodowania za niemożność zrealizowania praw do wypoczynku w naturze.
W sferze finansów publicznych (urzędy miast i gmin, starostwa, ministerstwa, urzędy wojewódzkie) wypłata znacznych kwot z tytułu ekwiwalentu urlopowego może budzić zainteresowanie organów kontrolnych (np. RIO, NIK, komórki audytu wewnętrznego). Dzieje się tak dlatego, że konieczność wypłaty ekwiwalentu generuje nieplanowane wydatki bieżące jednostki.
Czy wypłaty ekwiwalentu stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych? Sama wypłata nie, ponieważ jest to obowiązek o charakterze bezwzględnym. Pracodawca musi wypłacić środki pracownikowi odchodzącemu z pracy. Niemniej z punktu widzenia oceny zarządczej kierownika jednostki dopuszczenie do skumulowania przez pracownika np. 60 dni urlopu może zostać uznane za niegospodarność lub brak odpowiedniego nadzoru nad organizacją pracy. Dlatego należy starać, aby nie doprowadzać do takich sytuacji.
Jako przykład można podać wskazane w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu z 24 czerwca 2026 r. (nr 13.680.2026) stwierdzenie, że:
Regionalna Izba Obrachunkowa nie kwestionuje samej wymagalności ekwiwalentu w momencie ustania stosunku pracy, lecz wskazuje na nieprawidłowość polegającą na dopuszczeniu do kumulacji niewykorzystanego urlopu z lat 2020, 2021, 2022, co stanowi naruszenie obowiązków wynikających z terminów określonych w przepisach prawa pracy.
Przedawnienie roszczenia o urlop
Zgodnie z polskim prawem roszczenia ze stosunku pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne (art. 291 § 1 kp).
Sąd Najwyższy (np. w wyroku z 11 kwietnia 2001 r., I PKN 367/00) tradycyjnie stał na stanowisku, że wymagalność roszczenia przepada na 30 września roku następnego. W uzasadnieniu tego wyroku czytamy, że bieg terminu przedawnienia urlopu wypoczynkowego zaczyna się bądź to z końcem roku kalendarzowego, za który urlop przysługuje, bądź najpóźniej z końcem pierwszego kwartału roku następnego, jeżeli urlop został przesunięty na ten rok z przyczyn leżących po stronie pracodawcy lub pracownika. Wyrok ten zapadł co prawda na podstawie art. 168 kp w innym brzmieniu (gdy termin udzielania zaległego urlopu przypadał do 31 marca roku kolejnego), jednak zasada dotycząca początku terminu przedawnienia liczonego od daty wymagalności pozostała aktualna.
Termin przedawnienia urlopu wypoczynkowego biegnie zatem od 30 września następnego roku kalendarzowego. Od 1 października rozpoczyna zatem bieg 3-letni termin przedawnienia.
Tę argumentację prawną SN podziela także Główny Inspektorat Pracy. W piśmie z 30 sierpnia 2012 r. (GNP-110-4560-30-1/12/PE/RP) stwierdzono, iż stosownie do art. 168 kp niewykorzystany urlop wypoczynkowo powinien być udzielony do 30 września następnego roku kalendarzowego.
Przykład
Termin przedawnienia niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego z 2021 r. zaczął biec 30 września 2022 r. i upłynął 30 września 2025 r. Pracodawca może zatem odmówić udzielenia tego urlopu w 2026 r. jako urlopu przedawnionego. Natomiast bieg terminu przedawnienia urlopu wypoczynkowego z 2022 r. rozpoczął się 30 września 2023 r. i upłynie 30 września 2026 r. Obecny rok stwarza zatem ostatnią szansę na wykorzystanie tego urlopu.
Występuje jednak sytuacja, kiedy bieg terminu przedawnienia urlopu wypoczynkowego ulega zawieszeniu. Zgodnie z art. 193¹ kp bieg przedawnienia roszczenia o urlop wypoczynkowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na czas korzystania z urlopu wychowawczego. Urlop wypoczynkowy np. z 2021 r., przysługujący pracownicy przebywającej od 2023 r. na 3-letnim urlopie wychowawczym, w roku obecnym nie uległ jeszcze przedawnieniu. Pracownica może go wykorzystać po powrocie do pracy.
Długoterminowa nieobecność pracownika a termin 30 września
Niekiedy zdarza się, że pracownik nie może zrealizować urlopu do 30 września z powodu długotrwałego zwolnienia lekarskiego (L4) lub przebywania na urlopach związanych z rodzicielstwem. Usprawiedliwieniem dla niewykorzystania zaległego urlopu wypoczynkowego we wskazanym terminie może być występowanie obiektywnych przyczyn, takich jak długotrwała choroba czy urlop macierzyński i następujący po nim urlop rodzicielski. Ustawodawca w art. 165 pkt 1 kp zaznacza, że jeżeli pracownik nie może rozpocząć urlopu z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, pracodawca jest zobowiązany przesunąć urlop na termin późniejszy. Wówczas obowiązek udzielenia urlopu do 30 września ulega modyfikacji. Jak wskazuje GIP na swojej stronie internetowej [3], jeżeli pracownik z przyczyn obiektywnych (np. choroba trwająca nieprzerwanie od kilku miesięcy, obejmująca wrzesień roku następnego) nie może wykorzystać urlopu, pracodawca nie popełnia wykroczenia z art. 282 kp. Zaległego urlopu należy udzielić w pierwszym możliwym terminie po powrocie pracownika do zdrowia i pracy. Sąd Najwyższy (m.in. w wyroku z 2 września 2003 r., I PK 403/02) potwierdził, że usprawiedliwiona nieobecność pracownika dezaktywuje reżim odpowiedzialności pracodawcy za przekroczenie terminu jesiennego.
Odpowiedzialność wykroczeniowa pracodawcy
Nieudzielenie pracownikowi wbrew obowiązkowi przysługującego urlopu wypoczynkowego lub bezpodstawne zaniżenie jego wymiaru stanowi wykroczenie przeciwko prawom pracownika. Jest zagrożone grzywną w wysokości od 2 tys. do 60 tys. zł (art. 282 § 1 pkt 2 kp). Zgodnie z art. 31 § 1 kp za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. Z reguły wójtem, burmistrzem, prezydentem miasta, starostą, dyrektorem generalnym (w służbie cywilnej) lub wyznaczonym kierownikiem wydziału bądź dyrektorem HR jest ta właśnie osoba pociągana do odpowiedzialności osobistej w razie ewentualnych nieprawidłowości.
Specyfika urlopów dodatkowych w pragmatykach urzędniczych
Urzędnicy służby cywilnej, pracownicy Najwyższej Izby Kontroli czy socjalni nabywają prawo do urlopów dodatkowych. W służbie cywilnej jest to urlop wypoczynkowy w wymiarze jednego dnia po 5 latach zatrudnienia w administracji, wzrastający o dzień za każdy kolejny rok, aż do osiągnięcia 12 dni (art. 105 usc). Łącznie urzędnik może więc dysponować aż 38 dniami urlopu rocznie.
Taki wymiar czasu wolnego może przyczyniać się do pogłębiania zaległości urlopowych.
Należy przy tym pamiętać, że urlop dodatkowy z punktu widzenia kodeksowego ma taki sam status ochronny jak urlop podstawowy. Dotyczą go w równym stopniu zasady odnośnie do przenoszenia na rok następny, termin 30 września i zasady wypłaty ewiwalentu.
Podsumowanie i rekomendacje
Problematyka urlopów zaległych to nie tylko przepisy prawa, ale przede wszystkim wyzwanie organizacyjne dla kierowników i departamentów/działów HR w administracji publicznej. Brak odpowiedniego nadzoru nad wykorzystaniem dni wolnych może doprowadzić do organizacyjnego paraliżu w końcówce trzeciego kwartału oraz narazić jednostkę finansów publicznych na realne koszty i sankcje.
Wdrożenie planów urlopowych
Mimo, że kodeks pracy (art. 163 kp) dopuszcza odstąpienie od planu urlopów (w przypadku zgody zakładowej organizacji związkowej lub braku takowej), dla administracji publicznej plan urlopów jest najlepszym narzędziem dyscyplinującym. Pozwala ująć urlopu zaległe jako priorytet w pierwszych kwartałach nowego roku. Stosowne postanowienia w tym zakresie powinny się znaleźć w regulaminach pracy. Aby zapobiec przedawnieniu się urlopów wypoczynkowych, praktycy prawa pracy rekomendują umieszczanie zaległych urlopów wypoczynkowych w planach urlopów. Taka rekomendacja jest osadzona w orzecznictwie Sn. W wyroku z 9 maja 2013 r. (II PK 199/12) sąd kategorycznie stwierdził, że urlopu zaległe powinny się znaleźć w planie urlopów.
Monitoring wykorzystywania urlopów
W okolicy maja i czerwca dyrektorzy generalni i naczelnicy wydziałów powinni otrzymywać zbiorcze zestawienia pracowników, w którym pozostało najwięcej urlopu zaległego do wykorzystania. Można założyć, że jest to dobry moment na wyznaczenie wiążących terminów.
Zdecydowane egzekwowanie prawa w sierpniu/wrześniu
Jeśli do sierpnia pracownik nie wykaże inicjatywy, pracodawca publiczny powinien, korzystając ze swoich uprawnień kierowniczych (zob. wyrok SN z 24 stycznia 2026 r., I PK 124/05), wydać pisemne polecenie służbowe udania się na urlop zaległy we wrześniu.
Zarządzanie urlopami zaległymi w sektorze publicznym wymaga balansu między empatią dla trudnej, często obciążonej wieloma zadaniami pracy urzędników, a obowiązkiem dbałości o finanse publiczne i przestrzeganie litery prawa pracy. Tylko proaktywna, oparta na prewencji polityka kadrowa może uchronić zarządzających przed ewentualnymi problemami i konsekwencjami ze strony instytucji kontrolnych i sądów.
Przypisy
- Pismo Głównego Inspektoratu Pracy z 30 sierpnia 2012 r., GNP-110-4560-30-1/12/PE/RP.
- K. Rączka [w:] M. Gersdorf i in., Kodeks pracy. Komentarz, wyd. IV, Warszawa 2024, art. 168.
- tinyurl.com/gipurlop [dostęp: 19.08.2026].
Autor
Krzysztof Grabowski
specjalista z zakresu prawa pracy, doświadczony praktyk, trener i szkoleniowiec
