Spis treści:
- Pojęcie rażącego naruszenia prawa
- Rażące naruszenie prawa a brak podstawy prawnej
- Przykłady rażącego naruszenia prawa
- Problem „kaskadowego” stwierdzenia nieważności
- Rażące naruszenie prawa a przesłanki wznowienia postępowania
- Przebieg postępowania – wybrane zagadnienia
Naruszenie prawa o charakterze rażącym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkuje wyeliminowaniem ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Tego typu naruszenie prawa nie zawsze odnosi się do przepisów o charakterze materialnoprawnym, ale zawsze musi dotyczyć przepisu, którego wykładnia nie wzbudza wątpliwości.
Jednym z nadzwyczajnych środków odwoławczych w postępowaniu administracyjnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Jest to środek, który co do zasady służy do wyeliminowania z mocą wsteczną rozstrzygnięć zawierających kwalifikowane naruszenie prawa administracyjnego materialnego. Katalog tych naruszeń znajduje się w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (dalej: kpa). Ma on charakter zamknięty, co oznacza, że poszczególne przesłanki stwierdzenia nieważności powinny być interpretowane ściśle. Podstawą do stwierdzenia nieważności mogą być tylko okoliczności w sposób oczywisty stanowiące o zaistnieniu przesłanki nieważności (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2022 r., I OSK 555/20).
Za ścisłym interpretowaniem przesłanek stwierdzenia nieważności przemawia fakt, że omawiana instytucja jest wyjątkiem od przewidzianej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (zob. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., I OSK 2356/22). Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych właśnie w art. 156 § 1 kpa (zob. wyrok NSA z 17 listopada 2022 r., II OSK 3422/19). Jedną z takich wad jest rażące naruszenie prawa.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa
Do prawidłowego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, w którym jako podstawę stwierdzenia nieważności podano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, niezbędne jest precyzyjne ustalenie pojęć użytych przez ustawodawcę. W tym przepisie w praktyce. W tym przepisie w praktyce zawarte są dwie przesłanki uzasadniające zastosowanie stwierdzenia nieważności:
- brak podstawy prawnej dla wydania rozstrzygnięcia;
- rażące naruszenie prawa.
Kryterium oczywistości naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (zob. wyrok NSA z 24 września 2025 r., III OSK 1754/22). Oczywisty charakter naruszenia może dotyczyć takich przepisów, których wykładnia nie powoduje rozbieżności. Rażące naruszenie prawa nie ma bowiem polegać na błędach w wykładni prawa, lecz na przekroczeniu prawa w sposób jasny i oczywisty (zob. wyrok NSA z 30 stycznia 2026 r., I OSK 256/23). Co do charakteru przepisu, to w sposób rażący można naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący (zob. wyrok NSA z 27 lutego 2025 r., I OSK 214/22).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 grudnia 2024 r. (II GSK 1634/23) określił, że istotne wątpliwości interpretacyjne występują, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, można przyjąć i jednakowo uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni. Przy czym ta weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna musi odwoływać się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Podczas oceny nieważności ważne jest także ustalenie skutków naruszenia prawa. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie przepisu prawa, który nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych, będzie miało charakter rażący. Kluczowe są skutki, jakie to naruszenie wywoła w obrocie prawnym, czyniąc dalsze trwanie kontrolowanej decyzji w obrocie prawnym niemożliwym do zaakceptowania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2025 r., II SA/Bk 1079/25). Taka decyzja, właśnie ze względu na swoje skutki, nie jest to zaakceptowania jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.
Pojęcie rażącego naruszenia prawa pojawia się także w innych przepisach, które nie dotyczą żadnego z nadzwyczajnych środków odwoławczych. Przykładem takiego przepisu może być art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa). Ustawodawca wskazuje w nim, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Użyte w tym przepisie sformułowanie odnosi się do istotnego uchybienie przepisom prawa, ale wyłącznie w zakresie jednoznacznego i znaczącego przekroczenia terminów na dokonanie danej czynności przy jednoczesnym braku okoliczności wyłączających odpowiedzialność za bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., III OSK 2036/21).
Rażące naruszenie prawa a brak podstawy prawnej
Omawiane przesłanki znajdują się w w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Brak podstawy prawnej decyzji w orzecznictwie jest definiowany jako sytuacja, w której w obowiązującym systemie prawnym nie ma przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2025 r., II SA/Bb 753/24). Podkreśla się, że powinien on w praktyce dotyczyć braku umocowania do wydania decyzji administracyjnych, postanowienia bądź załatwienia sprawy w drodze milczącej zgody i odnosić się do daty, w której wydawana jest np. decyzja administracyjna (zob. wyrok NSA z 16 lipca 2024 r., II GSK 2393/23).
Ponieważ brak podstawy prawnej stanowi kwalifikowaną wadę decyzji administracyjnej, to oczywiście nie można uznać za taką wadę wydani decyzji bez zamieszczenia w niej podstawy prawnej, która faktycznie istnieje, a jedynie w wyniku uchybienia organu administracji nie została w sposób wadliwy (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., II OSK 2385/21). Niezamieszczenie w decyzji podstawy prawnej jej wydania lub zamieszczenie wadliwej podstawy nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji.
Wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej zachodzi w następujących sytuacjach:
- gdy w przepisach prawa brakuje podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia;
- gdy doszło do wydania decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego;
- gdy konkretyzacja uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić na podstawie innej czynności, np. akt lub czynności (zob. wyrok NSA z 6 grudnia 2024 r., I GSK 170/21).
W orzecznictwie jako szczególny przykład działania bez podstawy prawnej wskazano wydanie decyzji przez organ odwoławczy na skutek rozpoznania pisma niepodpisanego przez wnoszącego odwołanie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 23 kwietnia 2024 r., II SA/01 932/23).
Przykłady rażącego naruszenia prawa
Za rażące naruszenie prawa uznaje się przeprowadzenie postępowania odwoławczego w wyniku odwołanie wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 27 marca 2025 r., II SA/Gd 1059/24). Rażący charakter naruszenia prawa w tym przypadku polega na faktycznym przeprowadzeniu postępowania odwoławczego z urzędu, ponieważ odwołanie wniesione po terminie nie może być podstawą do zainicjowania postępowania odwoławczego. Obowiązująca konstrukcja kontroli instancyjnej decyzji administracyjnej wyklucza natomiast działanie organu odwoławczego z urzędu. Podobnie, tj. jako rażące naruszenie prawa, należałoby uznać przeprowadzenie postępowania odwoławczego i zakończenie go rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym na skutek odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną postępowania administracyjnego, w którym wydano rozstrzygnięcie pierwszej instancji.
Rażące naruszenie prawa może mieć także miejsce w przypadku nieprawidłowego zastosowania samych nadzwyczajnych środków odwoławczych. Przykładem może być tu zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej w trybie art. 155 kpa pomimo braku zgody wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 26 sierpnia 2021 r., II SA/Sz 16/21). Podobnie wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w trybie nadzwyczajnego środka odwoławczego, który zostałby wniesiony przez podmiot niebędący stroną postępowania zwyczajnego jest rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1211/20). Cechę omawianego naruszenia prawa będzie miało zastosowanie nadzwyczajnego środka odwoławczego nie względem rozstrzygnięcia administracyjnego, lecz przeciwko innej aktywności organu administracji publicznej nawet jeśli taka aktywność wynika z wcześniejszego rozstrzygnięcia. W konsekwencji takiej procedurze nie można poddać weryfikacji dokumentu urzędowego, jakim są dowód rejestracyjny czy tablice rejestracyjne, a jej ewentualne zastosowanie w takim przypadku będzie oznaczało spełnienie przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 kpa (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 8 stycznia 2025 r., II SA/Bd 745/24).
Choć przesłanki stwierdzenia nieważności odnoszą się, co do zasady, do naruszenia przepisów prawa materialnego, to orzecznictwo wyjątkowo dopuszcza uznanie za spełnienie omawianej przesłanki także szczególnego naruszenia przepisów prawa procesowego. Dojdzie do tego w przypadku uchylenia się organu od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i wykonania obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jest ot wyjątkowa sytuacja i jest dopuszczalna jedynie, gdy naruszenie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2025 r., III OSK 2306/22). Wydanie decyzji administracyjnej na skutek samej błędnej oceny stanu faktycznego nie będzie jednak rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z 13 marca 2025 r., III FSK 1674/23).
Problem „kaskadowego” stwierdzenia nieważności
Orzecznictwo wskazuje, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa w praktyce miał zastosowanie także w sytuacji, w której doszło do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej będącej podstawą wydania innej decyzji. Wówczas konieczne staje się usunięcie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej wydanej na podstawie innej decyzji później wyeliminowanej z obrotu prawnego. Podstawą takiego „kaskadowego” stwierdzenia nieważności może być właśnie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ art. 145 § 1 pkt 8 kpa stanowiący podstawę do wyeliminowania tzw. decyzji zależnej nie odnosi się do przypadku wyeliminowania wskutek stwierdzenia nieważności, a jedynie do sytuacji późniejszego uchylenia lub zmiany decyzji stanowiącej podstawę do wydani innej decyzji (zob. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12).
Wspomniana „kaskadowość” dotyczy wzajemnego powiązania bytu prawnego decyzji administracyjnych, nie ma zaś zastosowania do ewentualnego stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego, który stanowił później podstawę do wydania decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2024 r., II GSK 2398/23). Przykładem powiązania uzasadniającego zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, co może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nie może jednak odbywać się niejako automatycznie, lecz powinno uwzględniać specyfikę danego przypadku (zob. wyrok NSA z 16 lutego 2022 r., II OSK 303/21).
Rażące naruszenie prawa a przesłanki wznowienia postępowania
W orzecznictwie często podkreśla się, że wady decyzji wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to przede wszystkim wady o charakterze materialnoprawnym. Wynika to z tego, że naruszenie prawa stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 kpa są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie mogą ewentualnie być podstawą do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją (zob. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., II OSK 581/24). W konsekwencji teoretycznie nie powinno dochodzić do wątpliwości dotyczących wyboru właściwego trybu podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej, tym bardziej że w orzecznictwie bardzo mocno akcentuje się zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków odwoławczych (zob. wyrok NSA z 1 lipca 2025 r., I OSK 2019/23).
Złożone stany faktyczne sprawy administracyjnej mogą prowadzić do sytuacji, w których pozornie będzie możliwe zastosowanie dwóch nadzwyczajnych środków odwoławczych. Z uwagi na kumulację błędów możliwe jest spełnienie przesłanek zastosowania różnych środków o charakterze nadzwyczajnym odnoszących się do tej samej decyzji. Nigdy natomiast jedna konkretna wada nie może realizować jednocześnie przesłanek do zainicjowania procedury stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania administracyjnego. W konsekwencji powoływanie się w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na wadę stanowiącą podstawę wznowienia postępowania jest nieskuteczne. Oba tryby umożliwiające podważenie decyzji ostatecznej służą różnym celom i nie są względem siebie konkurencyjne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2025 r., VII SA/Wa 2646/24).
Wskazane pozorne spełnienie przesłanek wszczęcia różnych postępować o charakterze nadzwyczajnych może dotyczyć omawianej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Sposobem rozstrzygnięcia ewentualnych wątpliwości w tym zakresie jest ustalenie, czy określona kwalifikowana wada odnosi się do samej decyzji czy postępowania, w którym wydano decyzję. Przypomnijmy, że wyjątkowo także naruszenie o charakterze procesowym mogą prowadzić do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Na marginesie warto zauważyć, że decyzja kończąca rozpatrzenie nadzwyczajnego środka odwoławczego może być obarczona przesłanką nieważności polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Przykładem wspomnianej sytuacji może być wznowienie postępowania (wydanie postanowienia o wznowieniu), a następnie merytoryczne przeprowadzenie postępowania w trybie wznowienia, mimo że wniosek postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu (zob. wyrok NSA z 26 lutego 2025 r., I OSK 33/22). Może dojść do odwrotnej sytuacji, w której konieczne stanie się wznowienie postępowania nieważnościowego, np. z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów istotnych dla zakończonego już postępowania o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok NSA z 26 lipca 2024 r., I OSK 249/23).
Przebieg postępowania – wybrane zagadnienia
Postępowanie administracyjne zmierzające do usunięcia z obroty prawnego decyzji administracyjnej obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa może być prowadzone zarówno z urzędu, jak i na wniosek. W każdym przypadku zastosowania tego trybu należy zweryfikować, czy w sprawie nie istnieje kolizja z innymi postępowaniem administracyjnym lub sądowoadministracyjnym mającym pierwszeństwo wobec postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.
W praktyce w przypadku postępowań administracyjnych pierwszeństwo wobec postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności może mieć tylko postępowanie odwoławcze. W porównaniu z innymi nadzwyczajnymi środkami odwoławczymi stwierdzenie nieważności wyjątkowo może dotyczyć decyzji jeszcze nieostatecznej. Odnosi się to do przypadku stwierdzenia nieważności z urzędu przez organ wyższej instancji w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji organu pierwszej instancji albo złożenia w terminie na wniesienie odwołania niebudzącego wątpliwości co do intencji strony wniosku o stwierdzenie nieważności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2024 r., III SA/Gl 1004/23). Z uwagi na zasadę pierwszeństwa zwyczajnych środków odwoławczych postępowanie nieważnościowe nie będzie mogło być prowadzone, jeśli w terminie do złożenia odwołania jedna ze stron wystąpiłaby z odwołaniem.
Częściej zagadnienie pierwszeństwa będzie występowało przy zbiegu postępowania o stwierdzenie nieważności z postępowaniem sądowo-administracyjnym zainicjowanym skargą na decyzję będącą jednocześnie przedmiotem postępowania nieważnościowego. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności zostało wszczęte przed wniesieniem skargi na tę samą decyzję administracyją, postępowanie sądowo-administracyjne będzie podlegało zawieszeniu w trybie art. 56 ppsa. Jeżeli natomiast wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, pierwszeństwo będzie miało postępowanie sądowo-administracyjne. Dodatkowo wynik ewentualnego postępowania będzie miał charakter wiążący dla organu analizującego przesłankę rażącego naruszenia prawa.
Po ustaleniu, że nie istnieją inne postępowania mające pierwszeństwo względem postępowania o stwierdzenie nieważności, to ostatnie postępowanie może być prowadzone w celu merytorycznego rozpoznania, o ile tylko nie upłynął termin z art. 158 § 3 kpa. W tym postępowaniu w sposób szczególny należy uwzględnić, czy kwestionowana decyzja nie była przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, w której skarga podlegałaby oddaleniu albo postępowanie zostałoby umorzone. Ponieważ sąd administracyjny bada z urzędu przesłanki stwierdzenia nieważności, w tym przesłankę rażącego naruszenia prawa, to organ prowadzący później postępowanie o stwierdzenie nieważności nie może, co do zasady, stwierdzić nieważności, ponieważ wtedy naruszyłby zasadę związania prawomocnym wyrokiem sądu.
Postępowanie kończy się w trybie art. 158 kpa decyzją o stwierdzeniu nieważności, o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa lub decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności, względnie o umorzeniu postępowania. Stwierdzenie nieważności z uwagi na rażące naruszenie prawa świadczy negatywnie o organie, który wydał decyzję administracyjną, co ma znaczenie także z perspektywy ewentualnych ocen cywilnoprawnych (zob. wyrok SA w Krakowie z 7 czerwca 2023 r. I ACa 220/22). Decyzja o stwierdzeniu nieważności bądź o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa może być podstawą do roszczeń odszkodowawczych względem organu.
Autor
Kazimierz Pawlik
Autor jest radcą prawnym, wykładowcą akademickim na Uniwersytecie Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie.
