Spis treści:
- Zjawisko niedofinansowania zadań zleconych
- Charakter prawny roszczenia
- Kwestie w postępowaniu sądowym
- Podsumowanie
Jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia w przypadku braku przekazywania dotacji celowych w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań.
Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 1 października 2024 r o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: udjst) jednostka samorządu terytorialnego (dalej także: jst) wykonująca zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań. Kwoty dotacji celowych ustala się zgodnie z zasadami przyjętymi w budżecie państwa do określania wydatków podobnego rodzaju. Ustawodawca w art. 49 ust. 4 i 5 udjst zaznacza, że takie dotacje celowe są przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. W przypadku niedotrzymania tego warunku jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.
Obowiązująca od 25 października 2024 r. udjst nie wprowadza zmian w zakresie zasad udzielania jst dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami. W konsekwencji można nadal odnieść się do stanowiska doktryny i orzecznictwa sądów wypracowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (dalej: udjst z 2003 r.).
Zjawisko niedofinansowania zadań zleconych
Przepisy zakładają, że system finansowy gminy realizującej zadania zlecone z zakresu administracji rządowej działa prawidłowo w sytuacji, w której gmina otrzymuje z budżetu państwa dotacje celowe w wysokości zapewniającej realizację tych zadań, zwłaszcza gdy dotacje są przekazywane w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań. Problem pojawia się w przypadkach przekazania przyznanej dotacji w niepełnej wysokości lub z uchybieniem terminu ustawowego, jak i w sytuacjach przekazania ustalonych w budżecie dotacji w wysokości niezapewniającej właściwej realizacji zadań.
Sąd Najwyższy podkreślił, że dotacja celowa, o której mowa w art. 49 ust. 1 udjst z 2033 r. [obecnie art. 49 ust. 1 udjst], jest dotacją o charakterze obligatoryjnym i jedną z niewielu, w stosunk do której ustawodawca wprost sformułował zasadę adekwatności. Oznacza to, że wysokość dotacji powinna być tak wyliczona według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych obowiązujących w dacie jej przyznania, by przekazane środki zapewniały pełne i terminowe finansowanie wykonania zadań zleconych. Unormowanie to ma swe źródło w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wprowadza on konstytucyjną zasadę podziału dochodów publicznych między administrację publiczną a samorząd terytorialny, przyznaje jednostkom samorządowym prawo do udziału w tych dochodach odpowiednio do przypadających im zadań i prawo do zmian w ich podziale w wypadku zmian w zakresie zadań i kompetencji (wyrok SN z 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14). Zdaniem SN skoro ustawodawca odstąpił od zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 167 Konstytucji RP i wprowadził w art. 49 ust. 1 udjst z 2003 r. regułę adekwatności, to uprawniony jest wniosek, że w tym zakresie przyjął pełną odpowiedzialność administracji rządowej za finansowanie zadań publicznych należących do jej kompetencji, lecz zleconych lub zleconych ustawami do wykonywania samorządowi. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jst obowiązku finansowania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej z dochodów własnych, jeżeli poziom środków przekazanych w formie dotacji nie jest wystarczający.
Na skalę problemu niedofinansowania zadań zleconych zwróciła uwagę m.in. Najwyższa Izba Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z 20 marca 2024 r. (znak: LBI.410.13.1.2023). Przedmiotem kontroli była prawidłowość zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego finansowania zadań publicznych w latach 2019–2022. NIK przyznała, że dotacje przyznawane z budżetu państwa na finansowanie zadań zleconych są często niewystarczające. Zmusza to samorządy do dopłacania z własnych środków, ponieważ jst są zobowiązane do realizacji tych zadań, nawet przy ich niewystarczającym finansowaniu. Zdaniem NIK aktualne rozwiązania prawne i funkcjonująca sprawozdawczość nie pozwalają samorządom ani zaplanować w budżetach środków finansowych niewystarczających na pokrycie w pełni kosztów realizacji tych zadań, ani wykazać w sprawozdawczości budżetowej, jaka to była wartość. Z przeprowadzonej kontroli wynika, że w okresie od stycznia 2019 r. do czerwca 2023 r. jednostki samorządu terytorialnego według własnych szacunków dopłaciły ok. 4,3 mld zł ze środków własnych do realizacji zadań zleconych. Jak zauważył NIK, aktualnie często jedynym sposobem uzyskania przez samorządy pełnej rekompensaty wydatków na realizację zadań zleconych jest droga sądowa przeciwko Skarbowi Państwa, co jest jednak rozwiązaniem czasochłonnym i kosztownym.
Problem niedofinansowania zadań zleconych był już wcześniej przedmiotem zainteresowania NIK. Po przeprowadzeniu w 2017 r. kontroli P/16/009 NIK opublikował wystąpienie pokontrolne Dotowanie zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami. Postulował w nim rozważenie rozwiązania polegającego na przekształceniu w zadania własne zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, mających charakter zadań stałych. NIK wykazywał, że w większości przypadków gminy wykonują zadania własne i zadania zlecone przy wykorzystaniu tych samych zasobów i zgodnie z tymi samymi zasadami, a przejmując zadania od administracji rządowej, mogą one w bardziej elastyczny sposób gospodarować środkami. Wskazał również, że gminy w istocie traktują zadania zlecone tak, jakby to były ich zadania własne, gdyż są to zadania wykonywane przede wszystkim na rzecz mieszkańców, którzy na ogół nie odróżniają zadań zleconych od zadań własnych i nie różnicują oceny funkcjonowania jednostki ze względu na status zadania.
Szczegółowa analiza wystąpień pokontrolnych i wyników kontroli NIK prowadzi do wniosku, że coraz częściej i w coraz większym wymiarze zdarza się zaniżać przyznawane dotacje na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. O powszechności tego zjawiska świadczy wzrastająca liczba postępowań sądowych wszczynanych przez jednostki samorządu terytorialnego o zapłatę należnego świadczenia z tytułu niedofinansowania zadań zleconych.
Charakter prawny roszczenia
Ustawodawca w art. 49 ust. 5 udjst podkreśla, że w przypadku niedotrzymania warunku określonego w ust. 4 (przekazywanie dotacji w sposób umożliwiający pełne i terminowe wykonanie zlecanych zadań) jst przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych w postępowaniu sądowym.
Odnosząc się do charakteru prawnego roszczenia wynikającego z art. 49 ust. 5 udjst, warto przyjrzeć się interesującej wykładni tego przepisu, której początkowo dokonał NSA w wyroku z 4 lutego 2015 r. (II GSK 2338/13). Zdaniem NSA przepis ten nie stanowi podstawy dochodzenia na drodze sądowej zwrotu poniesionych wydatków na realizację zadań zleconych, lecz podstawę dochodzenia należnego świadczenia na wykonanie zadań zleconych. Bazując na tym przepisie, nie można żądać zasądzenia nieprzyznanej dotacji celowej w związku z częściowym finansowaniem zadania zleconego ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Innymi słowy, NSA wyraził pogląd o możliwości dochodzenia na podstawie tego przepisu środków jedynie przed wykonaniem zadania.
Stanowisko NSA nie zostało podzielone przez sądy powszechne (m.in. wyrok SA w Krakowie z 12 kwietnia 2016 r., I ACa 1827/15; wyrok SA w Łodzi z 23 stycznia 2018 r., I ACa 664/17). Sądy te niejednokrotnie wskazywały, że gdyby zamiarem racjonalnego ustawodawcy było zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego możliwości dochodzenia roszczenia jedynie przed przystąpieniem do realizacji zadania zleconego, to dałby temu wyraz w treści art. 49 udjst z 2003 r., czego jednak nie uczynił. Wręcz przeciwnie, w art. 49 ust. 6 udjst z 2003 r. wskazał, że jednostce przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami. Gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość dochodzenia roszczenia jedynie do przypadków mających miejsce przed przystąpieniem do realizacji zadania zleconego, to nie zamieściłby w treści tego artykułu zapisu dotyczącego roszczeń odsetkowych.
W dorobku judykatury Sąd Najwyższy wiele razy bezpośrednio odnosił się do charakteru roszczenia art. 49 ust. 6 udjst z 2003 r. (obecnie art. 49 ust. 5 udjst). Przykładowo, w wyroku SN z 10 lutego 2012 r. (II CSK 195/11) uznano, że przepis ten stwarza samodzielną podstawę dla wystąpienia z pozwem o zapłatę na rzecz jednostki, której zlecono wykonanie zadań z zakresu administracji rządowej, gdy przekazana dotacja celowa nie zapewnia pełnego i terminowego wykonania zleconych zadań. W sytuacji, w której dotacja celowa nie umożliwia pełnego wykonania zadań zleconych, należy uznać, że nie została ona przekazana zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 49 ust. 5 udjst z 2003 r. (obecnie art. 49 ust. 4 udjst). Wówczas, jak wynika z art. 49 ust. 6 udjst z 2003 r., jednostce samorządu terytorialnego przysługuje prawo dochodzenia należnego świadczenia wraz z odsetkami w postępowaniu sądowym.
Powyższe stanowisko wzmocnił Sąd Najwyższy w wyroku z 20 lutego 2015 r. (V CSK 295/14). Dodał, że do postępowania sądowego dotyczącego niedofinansowania zadań zleconych nie należy stosować reguły z art. 417 kc. Stanowisko o charakterze roszczenia z art. 49 ust. 6 udjst z 2003 r. wspiera treść ustępu 5. Ten ustęp nie stanowi, że dotacja, o której mowa w ust. 1, ma być przekazana w pełni i w terminie, lecz że ma być przekazana w taki sposób, by umożliwić pełne i terminowe wykonanie zadań. SN podkreślił, że roszczenie przyznane jednostce samorządowej nie ma charakteru odszkodowawczego, a więc nie jest konieczne wykazanie bezprawności działania dysponenta dotacji lub powstania szkody po stronie jst (zob. wyroki SN z 10 lutego 2012 r., II CSK 195/11; z 3 lipca 2019 r., II CSK 310/18).
Kwestie w postępowaniu sądowym
Jednostka samorządu terytorialnego, która decyduje się na dochodzenie należnego świadczenia z tytułu zaniżenia kwot dotacji celowych, uniemożliwiających pełne wykonanie zadań zleconych, powinna zwrócić uwagę na kilka kwestii, które mogą pojawić się w toku postępowania sądowego.
Analiza dotychczasowych spraw sądowych pokazuje, że Prokuratoria Generalna RP (dalej: PG) podnosi przed sądem zarzut przedawnienia części roszczeń strony powodowej. W odpowiedziach na pozew pojawia się m.in. stanowisko o stosowaniu art. 4421 § 1 kc wobec roszczeń o niedofinansowanie zadań zleconych. Zdaniem PG są to roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej czynem niedozwolonym, które podlegają trzyletniemu okresowi przedawnienia. Pojawiały się również zarzuty, że do takich roszczeń jednostek samorządu terytorialnego należy stosować trzyletni okres przedawnienia wynikający z charakteru roszczeń, tj. związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Stanowisko PG nie zostało zaaprobowane przez SN, który wielokrotnie potwierdzał, że roszczenie określone w art. 49 ust. 6 udjst z 2003 r. nie jest roszczeniem związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej i ulega przedawnieniu w terminie 10 lat według art. 118 kc (zob. wyrok SN z 20 lutego 2015 r., V CSK 295/14; wyrok SA w Poznaniu z 1 marca 2018 r., I ACa 953/17). Oznacza to, że obecnie do roszczeń z art. 49 ust. 5 udjst stosujemy sześcioletni okres przedawnienia, a do 9 lipca 2018 r. termin ten wynosił 10 lat. Warto w tym miejscu spojrzeć na przepisy przejściowe nowelizacji kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2018 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw do roszczeń już istniejących, a jeszcze nieprzedawnionych w dniu wejścia w życie nowego brzmienia art. 118 kc (9 lipca 2018 r.), stosuje się przepisy kodeksu cywilnego w ich nowym brzmieniu. Z kolei według art. 5 ust. 2 ustawy nowelizującej termin skrócony z 10 do 6 lat rozpoczyna bieg od dnia wejścia w życie nowelizacji i co do zasady upłynął 31 grudnia 2024 r.
W postępowaniach sądowych pojawiał się również zarzut Prokuratorii o naruszeniu art. 6 kc w zw. z art. 49 ust. 5 i 6 udjst 2003 r. Uznano, że jednostka samorządu terytorialnego była obowiązana do wykazania wysokości faktycznie poniesionych, uzasadnionych kosztów realizacji zadań zleconych, wysokości przyznanej dotacji oraz spełnienia przesłanek z art. 49 ust. 5 i 6 udjst z 2003 r., a nie musiała udowadniać, że ponoszone przez nią wydatki były realizowane zgodnie z zasadami celowości, oszczędności i gospodarności. Zdaniem Prokuratorii takie stanowisko doprowadziło do faktycznego przerzucenia na stronę pozwaną ciężaru dowodu odnośnie do tego, jaka powinna być wysokość dotacji. Sądy również nie poparły tego rodzaju argumentacji.
Jednostka samorządu terytorialnego w pozwie powinna wskazać obszar zadań objętych zleceniem z zakresu administracji rządowej i przedstawić poniesione wydatki związane z ich wykonywaniem. Sądy badają, czy strona powodowa udokumentowała i dowiodła, najlepiej w drodze opinii biegłego sądowego, wykonanie zadań zleconych z administracji rządowej, poniesione w związku z tym koszty oraz odnośnie do wydatków pracowniczych – ich zasadność. Przykładowo w sprawie przed Sądem Apelacyjnym w Łodzi (I ACa 664/17) gmina wykazała liczbę zatrudnionych w poszczególnych latach pracowników wykonujących zadania w dziale – 750 osób. Podała także określoną procentowo wysokość etatu przeznaczoną na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Zdaniem sądu pełna i terminowa realizacja przez powodową gminę zadań zleconych z zakresu administracji rządowej wymagała przekazania w formie dotacji celowej kwoty o wiele wyższej od tej, którą dano gminie, gdyż uzyskane środki wystarczyły na pokrycie zaledwie części tych zadań. W konsekwencji przyjęto stanowisko, że to pozwany Skarb Państwa był zobowiązany wykazać w procesie, że gmina wykonywała zlecone czynności w sposób nieoszczędny i niegospodarny, a więc że możliwe było wykonanie zadań niższym kosztem. Sąd Najwyższy w kilku orzeczeniach przychylił się do stanowiska, które nakazuje oceniać zasadność roszczenia dochodzonego na podstawie art. 49 udjst przez pryzmat przewidzianych właściwymi przepisami prawa finansowego zasad planowania, obliczania, wypłaty i wydatkowania dotacji na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej (wyroki SN: z 18 stycznia 2018 r., V CSK 144/17; z 18 listopada 2016 r., I CSK 823/18). Przedstawiony charakter dotacji określonej w art. 49 udjst nie wyłącza stosowania zasad jej wydatkowania zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza zasad celowości, oszczędności i gospodarności (zob. wyrok SN z 3 lipca 2019 r., II CSK 310/18).
Skarb Państwa może kwestionować wynagrodzenia wypłacane pracownikom, którzy wykonują zadania zlecone. Sądy badają wówczas, czy wynagrodzenia takich pracowników były ustalane na podstawie regulacji ustawowych, rozporządzeń i aktów wewnętrznych jst, tak jak wynagrodzenia pracowników wykonujących zadania własne jednostki. Pomocna w tym zakresie może okazać się opinia biegłego z zakresu finansów i rachunkowości. Sądy podkreślają, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie regulującej dochody samorządu kryterium, które pozwalałoby na zróżnicowane wynagradzanie pracowników samorządowych w zależności od rodzaju wykonywanych zadań – własne lub zlecone. Wreszcie ustawodawca, przekazując zadania i zlecając je samorządowi, musiał liczyć się z kosztami pracy w tych jednostkach, które całymi latami zaniżał (zob. wyrok SA w Łodzi, I ACa 664/17).
Należy dodatkowo wziąć pod uwagę regulacje prawa pracy, które wprost przewidują równe traktowanie w zakresie wynagradzania (art. 183c kp). Na tle innej sprawy przyjęto z kolei stanowisko o braku uzasadnionych podstaw do ujednolicania wynagrodzeń i kształtowania ich na poziomie tych stosowanych w urzędzie wojewódzkim, ponieważ zadania wykonywane przez pracowników samorządowych w ramach realizacji zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie mogą być porównywane z zadaniami wykonywanymi przez pracowników administracji rządowej (zob. wyrok SA w Katowicach z 22 czerwca 2022 r., I ACa 602/22).
Koszt wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej obejmuje wszystkie wydatki na wynagrodzenia pracowników realizujących takie zadania. W tych kosztach znajdują się dodatki za wysługę lat, dodatki funkcyjne, składki na ubezpieczenia społeczne, składki na Fundusz Pracy, koszty odpraw, nagród jubileuszowych oraz premii przewidzianych w przepisach prawa, do których wypłaty jednostka samorządu terytorialnego jest zobowiązana. Do kosztów realizacji zadań zleconych należą także wydatki na koszty obsługi kadrowo-księgowej, obsługi informatycznej, materiały biurowe i wyjazdy służbowe (zob. wyrok SA w Krakowie z 25 stycznia 2023 r., I ACa 586/21).
Podsumowanie
Zakończone sprawy sądowe i dokumenty pokontrolne NIK wskazują na powszechność problemu niedofinansowania zadań zlecanych jednostkom samorządu terytorialnego. Dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami są często zaniżane i nie wystarczają na ich pełne i terminowe wykonanie bez dopłacania z własnych środków. Jednostka samorządu terytorialnego może otrzymać odszkodowanie za niedofinansowanie zleconych zadań. Wymaga to jednak przygotowania obszernego materiału dowodowego, stanowiącego podstawę pozwu. Analiza takiego materiału musi prowadzić do konkluzji, że realnie poniesione koszty (osobowe, rzeczowe) na wykonanie konkretnych zadań zleconych przewyższają kwoty otrzymanych dotacji na ich realizację. Dokonanie takiego wyliczenia może wymagać wyraźnego rozgraniczenia zakresów realizacji zadań własnych i zleconych. Pozew o zapłatę należnego świadczenia musi opierać się na kompleksowym materiale dowodowym, tj. dokumentach księgowych i kadrowych, potwierdzających poniesione koszty, oraz opiniach biegłego z zakresu finansów i rachunkowości, stwierdzających ich zasadność.
Autor
Sebastian Pięta
Autor jest doktorem nauk o polityce, radcą prawnym; w latach 2016–2024 kierował Oddziałem Nadzoru w Dolnośląskim Urzędzie Wojewódzkim we Wrocławiu; obecnie współprowadzi kancelarię radców prawnych specjalizującą się w prawie samorządowym.
