Pracowników korpusu służby cywilnej w kontekście nadgodzin obowiązują inne regulacje prawne niż te wynikające z kodeksu pracy. Ustawa o służbie cywilnej jest bowiem aktem lex specialis wobec zapisów zawartych w kp.
Zgodnie z art. 129 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn. DzU z 2023 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: kodeks pracy lub kp) co do zasady czas pracy nie może przekraczać 8 godzin na dobę i przeciętnie 40 godzin w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym nieprzekraczającym 4 miesięcy. Jeśli wymiar czasu pracy będzie większy, wówczas mówimy o pracy w godzinach nadliczbowych. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 i 2 kp jest ona dopuszczalna tylko w razie konieczności prowadzenia akcji ratowniczej w celu ochrony życia lub zdrowia ludzkiego, ochrony mienia lub środowiska albo usunięcia awarii, a także w przypadku szczególnych potrzeb pracodawcy. Przy tym pracownikom zatrudnionym na stanowiskach pracy, na których występują przekroczenia najwyższych dopuszczalnych stężeń lub natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia, nie wolno zlecać pracy w nadgodzinach z powodu szczególnych potrzeb pracodawcy (art. 151 § 2 kp).
O ile oczywiste jest, że nie da się przewidzieć (a przez to ograniczyć) konieczności prowadzenia akcji ratowniczej lub działań mających na celu usunięcie awarii, o tyle już „szczególne potrzeby pracodawcy” to kategoria, dla której ustawodawca ustala bezwzględny limit 150 godzin rocznie. Tylko w tych granicach pracodawca może nakazać pracownikowi pracę ponad normy (art. 151 § 3 kp).
Dla porządku trzeba wspomnieć, że – zgodnie z art. 151 § 21 kp – nie jest pracą w godzinach nadliczbowych odpracowanie przez pracownika zwolnienia od pracy, które zostało mu udzielone, na jego pisemny wniosek, w celu załatwienia spraw osobistych (choć nie może to naruszać prawa pracownika do odpoczynku uregulowanego w art. 132 i 133 kp).
Czas wolny jako rekompensata
Czas wolny udzielany w godzinach w zamian za czas przepracowany w godzinach nadliczbowych może być przyznany pracownikowi zamiast wypłaty dodatku. Może to nastąpić na wniosek pracownika albo z inicjatywy pracodawcy. Jeśli to pracownik występuje o czas wolny w zamian za pracę w nadgodzinach, wówczas pracodawca może mu takiego czasu udzielić, co powoduje utratę prawa do dodatku za nadgodziny (nie powoduje jednak utraty prawa do „normalnego” wynagrodzenia za ten czas), albo wniosku nie uwzględnić i wypłacić wynagrodzenie wraz z dodatkiem. W przypadku uwzględnienia wniosku „oddanie” czasu wolnego w zamian za czas przepracowany w nadgodzinach następuje w stosunku 1:1. Jeśli to pracodawca, bez wniosku pracownika, zamierza rozliczyć pracę w nadgodzinach poprzez udzielenie pracownikowi czasu wolnego bez prawa do zapłaty dodatku za nadgodziny, wówczas udzielenie czasu wolnego od pracy musi nastąpić najpóźniej do zakończenia okresu rozliczeniowego. Z kolei czas wolny musi być udzielony w wymiarze o połowę wyższym niż liczba przepracowanych godzin nadliczbowych (czyli w stosunku 1,5:1). Udzielenie czasu wolnego bez wniosku pracownika nie może spowodować obniżenia wynagrodzenia należnego pracownikowi za pełny miesięczny wymiar czasu pracy.
Dzień wolny przysługuje za nadgodziny tym pracownikom, którzy wykonywali swoje obowiązki w dniu wolnym wynikającym z rozkładu czasu pracy w przeciętnie pięciodniowym tygodniu pracy (niezależnie od tego, ile godzin faktycznie w tym wolnym dniu pracowali). Musi być udzielony pracownikowi do końca okresu rozliczeniowego, w terminie z nim uzgodnionym.
Brak rekompensaty
Niektóre grupy pracowników zostały pozbawione przez ustawodawcę prawa do rekompensaty za pracę w nadgodzinach – w całości albo w pewnej części. Wśród nich znajdują się pracownicy zarządzający w imieniu pracodawcy zakładem pracy, którzy w razie konieczności wykonują pracę poza normalnymi godzinami bez prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych. Kierownicy wyodrębnionych komórek organizacyjnych również nie mają prawa do wynagrodzenia oraz dodatku z tytułu pracy w godzinach nadliczbowych. Z jednym wyjątkiem – jeśli nadgodziny przypadły w niedzielę lub święto, mają prawo otrzymać z tego tytułu inny dzień wolny od pracy, a jeśli go nie dostali, wówczas (i tylko wówczas) należy im wypłacić wynagrodzenie i dodatek z tego tytułu.
Lex specialis
Kodeks pracy ustanawia podstawowe zasady wynagradzania pracowników za pracę w ponadnormatywnym czasie pracy. Określone grupy pracowników podlegają jednak innym regulacjom. Chodzi tu o akty prawne stanowiące lex specialis w stosunku do kodeksu pracy, co znaczy, że ich przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami kodeksu pracy. Wynika to z ogólnej zasady pochodzącej jeszcze z prawa rzymskiego, że lex specialis derogat legi generali (ustawa o charakterze szczegółowym zastępuje ustawę o charakterze ogólnym).
Taki charakter ma m.in. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (tekst jedn. DzU z 2024 r., poz. 409; dalej: ustawa o służbie cywilnej lub usc). Czas pracy członków korpusu służby cywilnej, w tym także kwestie pracy w nadgodzinach, został ustalony w art. 97 usc.
Nadgodziny w korpusie służby cywilnej
W okresie od 24 marca 2009 r. (to jest od dnia wejścia w życie tej ustawy) do września 2023 r. regulacja wynikająca z ww. przepisu sprowadzała się do tego, że członkowie korpusu służby cywilnej mieli wykonywać pracę w godzinach nadliczbowych – w wyjątkowych przypadkach także w niedzielę i święto – jeśli wymagały tego potrzeby urzędu i otrzymali takie polecenie od przełożonego. Zapis ten nie dotyczy kobiet w ciąży oraz pracowników sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki lub opiekujących się dziećmi w wieku do lat ośmiu. Osobom, które regulacja obejmowała, w zamian za nadgodziny przysługiwał wyłącznie czas wolny według zasad ustalonych w usc, bez prawa do wynagrodzenia i dodatku za pracę ponad normy czasu pracy. Był to czas wolny w tym samym wymiarze, co ten przepracowany w nadgodzinach, nawet jeśli przypadał w porze nocnej. Zakaz zatrudniania w nadgodzinach kobiet w ciąży był bezwzględny, natomiast miał charakter względny wobec pracowników sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki lub opiekujących się dziećmi w wieku do lat ośmiu. Oznaczało to, że na pracę w godzinach nadliczbowych musieli oni wyrazić zgodę.
Za pracę w niedzielę należało pracownikowi udzielić dnia wolnego w najbliższym tygodniu, a za pracę w święto inny dzień wolny. Na wniosek członka korpusu służby cywilnej czas wolny oraz dzień wolny mogłyby być udzielone w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu.
Zmiana ustawy o służbie cywilnej
We wrześniu 2023 r. miała miejsce zmiana art. 97 usc, jednakże nie dotyczyła ona przepisów regulujących zasady pracy w nadgodzinach. Z kolei 27 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie ustawy o służbie cywilnej oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2023 r., poz. 1195), w ramach której ustalono, że:
- czas pracy członków korpusu służby cywilnej nie może przekraczać 8 godzin na dobę i średnio 40 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie dłuższym niż 4 miesiące (wcześniej było to 8 tygodni);
- w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy i jej organizacją mogą być stosowane rozkłady czasu pracy, w których jest dopuszczalne przedłużenie czasu pracy do 12 godzin na dobę. W tych rozkładach czas pracy nie może jednak przekraczać średnio 40 godzin na tydzień w przyjętym okresie rozliczeniowym, nie dłuższym niż 4 miesiące;
- w przypadkach uzasadnionych rodzajem pracy lub jej organizacją albo miejscem wykonywania pracy może być stosowany system zadaniowego czasu pracy, a do członków korpusu służby cywilnej objętych systemem zadaniowego czasu pracy oraz do dyrektorów generalnych urzędów i kierowników urzędów zajmujących wyższe stanowiska w służbie cywilnej nie ewidencjonuje się godzin pracy;
- na pisemny wniosek członka korpusu służby cywilnej może być do niego stosowany system skróconego tygodnia pracy;
- na pisemny wniosek członka korpusu służby cywilnej może być do niego stosowany system czasu pracy, w którym praca jest świadczona wyłącznie w piątki, soboty, niedziele i święta;
- urzędnikowi służby cywilnej, do którego jest stosowany system czasu pracy inny niż system, o którym mowa wyżej, za pracę w niedzielę przysługuje dzień wolny od pracy w najbliższym tygodniu, a za pracę w święto przysługuje inny dzień wolny;
- Prezes Rady Ministrów, biorąc pod uwagę potrzebę zapewnienia sprawnego wykonywania zadań, w tym obsługi interesantów, a także zróżnicowany charakter zadań wykonywanych w urzędach, w drodze zarządzenia:
- może wyznaczać dla członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w poszczególnych urzędach jednakowe lub różne dni wolne od pracy podlegające odpracowaniu;
- określa sposób organizacji przez dyrektorów generalnych urzędów czasu pracy urzędów, w tym ustalania rozkładów czasu pracy oraz wyznaczania dni, w które wykonuje się pracę w zamian za dni wolne, o których mowa wyżej;
- wyznacza dla członków korpusu służby cywilnej dni wolne od pracy z tytułu obniżenia wymiaru czasu pracy, o którym mowa w art. 130 § 2 kp, tj. o 8 godzin za każde święto występujące w okresie rozliczeniowym i przypadające w innym dniu niż niedziela.
Możliwość wyboru
W stosunku do przepisów z 24 marca 2009 r. regulacje dotyczące pracy w nadgodzinach pozostały niezmienione aż do końca 2023 r. Z mocą od 1 stycznia 2024 r. wszedł bowiem w życie art. 5 ustawy z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o podatku od towarów i usług oraz niektórych innych ustaw (DzU z 2023 r., poz. 1598). Wprowadzał on nowe zasady rozliczania pracy w nadgodzinach członków korpusu służby cywilnej. Trudno powiedzieć, z jakich przyczyn ustawodawca zdecydował się zastosować te zmiany właśnie takim aktem, gdyż rzeczona ustawa z 16 czerwca 2023 r., poza jedynym art. 5, w całości dotyczy spraw zupełnie innego rodzaju (zmian w ustawie o VAT, o rachunkowości, o podatku akcyzowym, ustawy Prawo celne, Ordynacji podatkowej, ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, o elektronicznym fakturowaniu w zamówieniach publicznych oraz o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych). W takim towarzystwie umiejscowiono art. 5, zgodnie z którym w ustawie z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej wprowadzono modyfikacje polegające na zmianie art. 97 usc poprzez dodanie w ust. 6 i 7 słów ,,albo wynagrodzenie”, zmianę ust. 8, dodaniu ust. 8a i ust. 11 oraz art. 97a.
W wyniku tych zmian członkowie korpusu służby cywilnej otrzymali możliwość dwojakiego rozliczenia pracy w godzinach nadliczbowych – albo w postaci czasu wolnego (jak dotychczas), albo w drodze zapłaty wynagrodzenia za ten czas (nadal jednak bez dodatku przysługującego pracownikom rozliczanym według zasad z kodeksu pracy). Obecnie zatem, jeżeli wymagają tego potrzeby urzędu i takie polecenie wydał przełożony, członek korpusu służby cywilnej, z wyjątkiem osób zajmujących wyższe stanowiska (dyrektora generalnego lub kierownika urzędu), wykonuje pracę w godzinach nadliczbowych, w tym w wyjątkowych przypadkach także w nocy oraz w niedziele i święta, a w zamian za to ma prawo do czasu wolnego w tym samym wymiarze albo do wynagrodzenia.
Osobom zajmującym wyższe stanowiska w służbie cywilnej, z wyjątkiem dyrektora generalnego urzędu i kierownika urzędu, przysługuje czas wolny albo wynagrodzenie tylko za wykonywaną na polecenie przełożonego pracę w godzinach nadliczbowych przypadających w:
- porze nocnej;
- dniu wolnym wynikającym z rozkładu czasu pracy;
- niedzielę i święto albo w dniu wolnym udzielonym w zamian za pracę w niedzielę i święto.
Dyrektorowi generalnemu urzędu i kierownikowi urzędu nie przysługują żadne benefity za pracę w godzinach nadliczbowych.
Urzędnikowi służby cywilnej za pracę w niedzielę przysługuje dzień wolny od pracy w najbliższym tygodniu, a za pracę w święto przysługuje inny dzień wolny albo wynagrodzenie za czas przepracowany w tych dniach. Nie dotyczy to członków korpusu służby cywilnej pracujących w systemie, w którym praca jest świadczona wyłącznie w piątki, soboty, niedziele i święta.
Nadal – na wniosek członka korpusu służby cywilnej – czas wolny oraz dzień wolny, o których mowa wyżej, mogą być udzielone w okresie bezpośrednio poprzedzającym urlop wypoczynkowy lub po jego zakończeniu.
Również bez zmian pozostaje to, że w nadgodzinach nie można zatrudniać kobiet w ciąży (nawet za ich zgodą) ani członków korpusu służby cywilnej sprawujących pieczę nad osobami wymagającymi stałej opieki lub opiekujących się dziećmi w wieku do lat ośmiu, którzy nie wyrazili zgody na pracę w godzinach nadliczbowych.
Wniosek do dyrektora generalnego urzędu
Wyboru, czy za nadgodziny otrzymać wynagrodzenie zamiast czasu wolnego, dokonuje pracownik w złożonym przez siebie wniosku. Składa się go do dyrektora generalnego urzędu za pośrednictwem bezpośredniego przełożonego w formie pisemnej, w postaci papierowej albo elektronicznej, w terminie 14 dni po dniu zakończenia okresu rozliczeniowego.
Wynagrodzenie przyznaje dyrektor generalny urzędu, przy czym na rozpatrzenie wniosku ma 14 dni, licząc od dnia jego złożenia. Kwota wyliczana jest na podstawie godzinowej stawki wynagrodzenia należnego w miesiącu, w którym nastąpiła praca w godzinach nadliczbowych. Stawkę tę ustala się, dzieląc miesięczne wynagrodzenie przez normę godzin czasu pracy w danym miesiącu. Tę normę z kolei oblicza się, mnożąc 40 godzin przez liczbę tygodni przypadającą w danym miesiącu, a następnie dodając do otrzymanej liczby godzin iloczyn 8 godzin i liczby dni pozostałych do końca danego miesiąca przypadających od poniedziałku do piątku. Następnie normę obniża się o 8 godzin za każde święto występujące w danym miesiącu i przypadające w innym dniu niż niedziela.
Jeśli zatem członek korpusu służby cywilnej zechce skorzystać z nowego sposobu rozliczenia pracy w nadgodzinach i zażąda z tego tytułu wynagrodzenia, wówczas będzie musiał złożyć stosowny wniosek:
- do dyrektora urzędu;
- z zachowaniem drogi służbowej, tj. za pośrednictwem przełożonego;
- w ustawowym terminie 14 dni po dniu zakończenia okresu rozliczeniowego.
Dyrektor zaś będzie mieć kolejne 14 dni na rozpatrzenie wniosku i ustalenie wynagrodzenia.
Przepisy nic nie mówią o dacie wypłaty tego wynagrodzenia, wobec czego należy uznać, że powinna nastąpić w przyjętym w tym urzędzie terminie wypłaty wynagrodzenia za miesiąc, w którym został rozpatrzony wniosek pracownika, albo w którym upłynął 14-dniowy termin na jego rozpatrzenie, w zależności od tego, które zdarzenie nastąpi pierwsze – pracownik nie może ponosić negatywnych konsekwencji za ewentualną opieszałość dyrektora.
Wydaje się też, że rozpatrzenie wniosku przez dyrektora polega wyłącznie na sprawdzeniu faktów (czy praca w nadgodzinach miała miejsce, czy odbyła się zgodnie z prawem, tj. na polecenie przełożonego, w jakim czasie i w jakim wymiarze), gdyż decyzja o tym, czy jej rozliczenie ma nastąpić w drodze wypłaty wynagrodzenia, a nie udzielenia dnia wolnego, należy wyłącznie do pracownika. Wskazuje na to dosłowne brzmienie art. 97 ust. 11 usc, zgodnie z którym wynagrodzenie, o którym mowa w ust. 6–8a, na wniosek członka korpusu służby cywilnej, dyrektor generalny urzędu może przyznać zamiast czasu wolnego albo dnia wolnego. Na ten moment trudno jednak przesądzić, czy interpretacja Sądu Najwyższego nie podąży w innym kierunku, np. że taką decyzję może podjąć dyrektor generalny urzędu także bez wniosku pracownika.
Konieczność wewnętrznego dostosowania
Wprowadzenie zmian w ustawie o służbie cywilnej być może spowoduje konieczność dostosowania do nich wewnętrznych aktów prawnych obowiązujących w danym urzędzie, a dotyczących wynagradzania pracowników (regulaminów wynagradzania, regulaminów pracy), jeśli w swojej treści zawierały zapisy dotyczące norm czasu pracy i rozliczania nadgodzin, a nie tylko np. odesłanie do przepisów ustawy o służbie cywilnej. Będzie to wskazane nie ze względu na trudności interpretacyjne. W przypadku gdyby zapisy te nie zostały dostosowane, i tak decydować będzie bowiem aktualna treść ustawy o służbie cywilnej w myśl zasady wyrażonej w art. 9 § 2 kp. Zgodnie z nim postanowienia układów zbiorowych pracy i porozumień zbiorowych oraz regulaminów i statutów nie mogą być mniej korzystne dla pracowników niż przepisy kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych. Dostosowanie wewnętrznych aktów prawnych będzie wskazane raczej z przyczyn porządkowych oraz w celu uniknięcia ewentualnych błędów.
Orzeczenie GKONDFP
Na tym tle pojawić się może pytanie, czy – z uwagi na przywołaną wyżej treść art. 9 § 2 kp – możliwe jest wprowadzenie do obowiązującego w danym urzędzie aktu wewnętrznego zapisów korzystniejszych dla członków korpusu służby cywilnej, niż to wynika ze znowelizowanej ustawy o służbie cywilnej, np. poprzez przyznanie, oprócz wynagrodzenia, także dodatku za pracę w nadgodzinach? Może wydawać się to całkiem zasadne wobec utrwalonego podejścia, że „regulaminy i statuty mogą określać uprawnienia pracownicze w sposób korzystniejszy niż przepisy Kodeksu pracy oraz układów zbiorowych pracy”, który to pogląd prezentuje nawet Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na swojej stronie internetowej w zakładce „Źródła prawa pracy” [1]. Tymczasem w przypadku pracodawców podlegających dyscyplinie finansów publicznych odpowiedź na to pytanie powinna być odmowna. Konkluzję taką można oprzeć na orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKONDFP) z 7 marca 2016 r. (BDF1.4800.142.2015). W sprawie zakończonej tym orzeczeniem GKONDFP – przy udziale Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych – uchyliła orzeczenie uniewinniające i nakazała ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie zarzutów naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonych w art. 11 ustawy o dyscyplinie finansów publicznych. Zarzuty odnosiły się do dokonania wydatków niezgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów poprzez wypłacenie w konkretnym okresie pracownikom instytucji kultury:
- premii regulaminowych i uznaniowych, które nie są wymienione jako składniki wynagrodzenia pracowników instytucji kultury w przepisach ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 października 2012 r. w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury;
- dodatku za wieloletnią pracę w wysokości większej niż 20% wynagrodzenia zasadniczego, co było niezgodne m.in. z przepisami art. 31 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej;
- nagrody jubileuszowej za 45 lat pracy, co było niezgodne z art. 31b ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.
Przedmiotowe orzeczenie odnosi się do instytucji kultury i przepisów wynagradzania obowiązujących osoby w nich pracujące. Wyjaśnienia zawarte w jego uzasadnieniu są jednakże w pełni relewantne dla wszystkich pracodawców, których pracownicy podlegają szczególnym regulacjom ustawowym w zakresie wynagradzania (więc również dla korpusu służby cywilnej), i którzy chcieliby wprowadzić jakiekolwiek składniki wynagrodzenia nieprzewidziane przez przepisy ustawowe albo przewidziane w niższej wysokości.
Uzasadnienie orzeczenia
W uzasadnieniu przywołanego tu orzeczenia GKONDFP wskazała, że analiza regulaminu wynagradzania obowiązującego w kontrolowanej instytucji kultury (jednostce finansów publicznych) wprowadzonego zarządzeniem wewnętrznym jej dyrektora wykazała, iż regulamin ten przewidywał korzystniejsze dla pracowników świadczenia niż ustawowe przepisy obowiązujące osoby zatrudnione w instytucjach kultury. GKONDFP zwróciła uwagę na to, iż rozpatrująca sprawę w pierwszej instancji regionalna komisja obrachunkowa (dalej: RKO) błędnie przyjęła, że powyższy regulamin jest aktem prawnym, o którym mowa w art. 9 kp, i w związku z tym stanowi podstawę prawną do wypłaty przez Obwinioną należności w wysokości w tym regulaminie określonych oraz że z mocy prawa zastąpił on wynikające z dotychczasowych przepisów prawa warunki umowy o pracę w tym zakładzie.
Odwołanie od uniewinniającego orzeczenia RKO – na niekorzyść Obwinionej – złożył Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, który podniósł m.in., że obowiązek wprowadzenia regulaminu wynagradzania nie określają przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, lecz przepisy art. 77 kp. Jednakże nie oznacza to uprawnienia kierowników instytucji kultury do ustalania elementów wynagrodzenia i innych świadczeń związanych z pracą w sposób sprzeczny z ustawą o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, której regulacje są adresowane wyłącznie do pracowników instytucji kultury.
Ponadto przepisy art. 9 § 1 kp stanowią, że ilekroć jest w nim mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy kp oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawach porozumień zbiorowych, regulaminów oraz statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Przepis ten nadaje wymienionym w nim wewnętrznym uregulowaniom, w tym regulaminom, rangę przepisów prawa pracy, pod warunkiem że regulacje te są oparte na ustawie. W każdym wypadku należy badać zgodność uregulowań wewnętrznych z ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności z ustawą któregoś z postanowień regulaminu wynagradzania postanowienie to nie może być podstawą prawną rozstrzygnięcia.
W przedmiotowej sprawie regulamin wynagradzania był sprzeczny z przepisami o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, a zatem nie mógł stanowić podstawy wypłacenia zawyżonego dodatku z tytułu wysługi lat, nagród jubileuszowych oraz premii. Regulamin wynagradzania, o którym mowa w przepisach art. 77 § 1 kp, ustala warunki wynagradzania za pracę, a nie wysokość i elementy wynagrodzenia, które ustawodawca określił w przepisach ustawowych. Nie można zatem wywodzić z przepisów art. 772 § 1 kp uprawnienia Obwinionej do ustalenia w regulaminie wynagradzania wysokości poszczególnych jego elementów, w formach i wysokościach innych niż określonych przepisami rangi ustawowej. Racjonalność działania prawodawcy nie pozwala przyjąć, że zwrotom tym można nadawać jednakowy sens i traktować je zamiennie, utożsamiając „warunki wynagradzania” z „ustalaniem wysokości wynagrodzenia”. To, jakie wynagrodzenie i w jakiej wysokości przysługuje pracownikowi,należy ustalać w oparciu o normy ustawowe adresowane do poszczególnych grup pracowniczych, w tym przypadku ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników instytucji kultury.
Warto dodać, że dyrektor instytucji kultury nie jest uprawniony do dowolnego – w ramach posiadanych środków finansowych – kształtowania sposobu wynagradzania pracowników, w tym ich premiowania i nagradzania. Obwiniona jest kierownikiem samorządowej instytucji kultury zaliczanej zgodnie z art. 9 ustawy o finansach publicznych do sektora finansów publicznych. Kierownik takiej jednostki – w przeciwieństwie do podmiotu gospodarczego – działa na podstawie i w granicach prawa. Zatem nie ma dowolności do swobodnego regulowania składników wynagradzania. W sektorze finansów publicznych dozwolone jest tylko to, co regulują przepisy prawne. Kodeks pracy jest aktem ogólnym regulującym sprawy zatrudniania i wynagrodzeń dla ogółu pracowników, natomiast wynagrodzenia pracowników instytucji kultury podlegają przepisom szczególnym, przepisom ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i rozporządzenia w sprawie wynagrodzenia pracowników instytucji kultury.
Wydatek ze środków publicznych musi być dokonany na podstawie konkretnego tytułu prawnego, tj. zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 44 ust. 2 ufp). Uprawnienia do dokonywania wydatków i zaciągania zobowiązań wynikają przede wszystkim z przepisów ustawowych i aktów wykonawczych oraz z aktów prawa wewnętrznego, których postanowienia muszą być zgodne z przepisami ustaw. Co za tym idzie, wydatku ze środków publicznych można dokonać jedynie w oparciu o konkretny tytuł prawny. Kompetencja do dokonywania wydatków ze środków publicznych musi wynikać w pierwszej kolejności z dyspozycji wyznaczonej przez uregulowania prawne (z nakazów bądź zakazów zawartych w przepisach prawa materialnego), a dopiero w drugiej kolejności z uregulowań finansowych.
W tym miejscu należy przytoczyć wyrok NSA w Katowicach z 23 marca 2000 r. (II SA/Ka 2407/99), w którym czytamy:
Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. W omawianym przypadku, zasada ta oznacza, że podstawą do dokonywania takich wydatków mogą być wyłącznie przepisy ustaw, które przewidują m.in. rodzaj świadczeń i wskazują podmiot uprawniony do ich udzielania (…) w sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady „co nie jest zakazane, jest dozwolone”, lecz zasadę „dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje”.
Sektor finansów publicznych a zasada uprzywilejowania pracownika
Zastępca Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych podniósł też, że stanowisko w podobnej sprawie, popierające argumentację Odwołującego, wyrażono w orzeczeniu RKO w Poznaniu z 30 października 2014 r. (DB-0965/81/14), w którym stwierdzono:
Nie można się zgodzić, iż regulaminy wydane na podstawie przepisów wcześniejszych aniżeli ww. akty prawne nie wymagają nowelizacji. Nie można tego tłumaczyć, iż nowe przepisy ustaw czy rozporządzeń nie odpowiadały charakterowi instytucji kultury, czy też tym, iż stare regulacje były korzystniejsze dla pracowników. Komisja nie podziela też wyjaśnień Obwinionego (…), iż Dyrektor instytucji kultury uprawniony jest do dowolnego – w ramach posiadanych środków finansowych – kształtowania sposobu wynagradzania pracowników, w tym ich premiowania i nagradzania. Jak już Komisja wyżej wskazała, Dyrektor jest kierownikiem samorządowej instytucji kultury zaliczanej zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych do sektora finansów publicznych. Każdy kierownik takiej jednostki musi się kierować przepisami prawa regulującymi sferę finansów publicznych. Kierownik takiej jednostki, w przeciwieństwie do podmiotu gospodarczego, działa na podstawie i w granicach prawa. Zatem nie ma dowolności do swobodnego regulowania składników wynagradzania.
GKONDFP uznała za zasadne zarzuty postawione przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych i podkreśliła, że zważywszy na obowiązującą w prawie pracy zasadę uprzywilejowania pracownika i dopuszczalność ukształtowania stosunku pracy jako bardziej dla niego korzystnego, niż wynikałoby to z przepisów prawa pracy, należy czynić to z szerszej perspektywy, wyznaczonej przez okoliczność, że w tym przypadku chodzi o stosunki pracownicze w ramach jednostki sektora finansów publicznych.
Przywołane powyżej w obszernych fragmentach orzeczenie GKONDFP sugeruje zatem dość jednoznacznie, że członkowie korpusu służby cywilnej mogą otrzymywać za pracę w nadgodzinach wyłącznie czas wolny lub wynagrodzenie obliczone zgodnie z zasadami przewidzianymi w art. 97a usc.
Przypisy
- Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, Źródła prawa pracy, tinyurl.com/2wf5xsht [dostęp: 03.10.2024].
Autor
Aleksandra Ciszewska
Autorka jest radcą prawnym.
