Przewlekłość postępowania administracyjnego, podobnie jak bezczynność, to stan niepożądany w działalności organów administracji publicznej. Istnieją jednak środki prawne zapobiegające temu zjawisku, takie jak wniesienie ponaglenia w postępowaniu administracyjnym, a następnie skargi do sądu administracyjnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego.
Zgodnie z definicją użytą w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: kpa) przewlekłość postępowania to stan, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęcie przewlekłości jest pojęciem nieco szerszym, ponieważ przewlekłość to nie tylko długotrwała bezczynność, lecz także sytuacja, w której organ mnoży czynności w celu wyjaśnienia sprawy ponad potrzeby wynikające z istoty problemu.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU z 2023 r., poz. 1634; dalej: ppsa) sądowa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również sprawy ze skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, w których są wydawane decyzje i niektóre postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1–3 ppsa), oraz spraw, w których mogą być wydawane inne akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej (pkt 4) i pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a).
Warunkiem wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest uprzednie wyczerpanie środka przewidzianego w art. 37 kpa, tj. wystąpienie z ponagleniem na przewlekłość organu prowadzącego postępowanie, skierowanym do organu wyższego stopnia lub do tego samego organu (o ile nie można wyznaczyć organu wyższego stopnia wobec organu pozostającego w przewlekłości). Zgodnie z art. 53 § 2b ppsa skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że upływ terminu wniesienia ponaglenia nie warunkuje dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania do sądu administracyjnego. Skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niezależnie od upływu terminu, w którym – zgodnie z art. 37 § 3, § 4 i § 5 kpa – organ administracji byłby zobowiązany rozpatrzyć ponaglenie (wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., II OSK 2497/19).
Ostateczne zakończenie postępowania administracyjnego
Zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Oznacza to, że wydanie decyzji administracyjnej jest załatwieniem indywidualnej sprawy i jest równoznaczne z zakończeniem postępowania w danej instancji. Ustawodawca w art. 107 § 1 kpa wskazał elementy składowe decyzji administracyjnej, którymi są m.in. data i podpis.
Datą wydania decyzji administracyjnej jest dzień jej podpisania lub ogłoszenia decyzji ustnie. Przy czym datą wydania decyzji pisemnej jest dzień podpisania decyzji zawierającej składniki wymagane przez prawo. W razie wątpliwości przyjmuje się natomiast, że jest nią data umieszczona na decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2009 r., IV SA/Wa 1700/08). Decyzję organu kolegialnego powinni podpisać wszyscy członkowie tego organu, którzy brali udział w jej podejmowaniu. Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej (art. 110 § 1 kpa). Co do zasady, ogólne kwestie dotyczące składników decyzji odnoszą się także do postanowień, a występujące w stosunku do decyzji różnice wynikają ze specyfiki treści postanowienia.
Decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 kpa).
Dopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłość postępowania
W uchwale wydanej w składzie 7 sędziów z 7 marca 2022 r. (II OPS 1/21) NSA wyraził pogląd, że:
skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu, poprzedzona ponagleniem złożonym w jego toku, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Należy zwrócić uwagę, że NSA, wydając to orzeczenie, wziął pod uwagę stanowisko wyrażone w uchwale składu 7 sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (II OPS 5/19), dotyczącej niedopuszczalności zaskarżenia bezczynności organu administracji po zakończeniu postępowania administracyjnego. W uchwale z 22 czerwca 2020 r. sąd wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego.
W ocenie NSA wyrażonej w uchwale z 7 marca 2022 r., mimo że obie skargi (tj. na bezczynność i przewlekłość) służą zwalczaniu różnych kategorii naruszeń prawa, to analogiczne reguły zaskarżania bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania pozwalają uznać stanowisko wyrażone w uchwale z 22 czerwca 2020 r. za adekwatne, także przy dokonywaniu oceny istnienia przedmiotu zaskarżenia w sprawie dotyczącej przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Brak przedmiotu zaskarżenia
NSA podkreślił, że jednym z warunków wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Na początku badaniu sądu podlega samo istnienie przedmiotowej przesłanki zaskarżenia (dopuszczalności skargi w zakresie przedmiotowym). Należy określić, czy na zaskarżoną formę działalności administracji publicznej lub jej zaniechania (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) przysługuje skarga objęta zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 i 3 i art. 5 ppsa. Jeżeli przewlekle prowadzone postępowanie zostało zakończone przed wniesieniem skargi, to skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa), ponieważ przestaje istnieć przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prowadzenie kontroli sądowoadministracyjnej staje się niedopuszczalne, bo nie ma czego kontrolować (zob. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 528, art. 58).
W tym stanie rzeczy podstawą nieuwzględnienia skargi na przewlekłość będzie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Ustawodawca podkreśla w nim, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Za inną przyczynę niedopuszczalności skargi, nawet w okolicznościach uprzedniego złożenia ponaglenia do organu administracji w toku postępowania administracyjnego, należałoby uznać okoliczność braku przedmiotu skargi w chwili jej wniesienia. Jest to rozumiane jako przewlekłość, której nie można usunąć ze względu na rozstrzygnięcie sprawy przez organ administracji w sposób kończący postępowanie administracyjne. Osiągnięcie celu skargi, czyli rozstrzygnięcie sprawy, nie jest możliwe, jeśli organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia.
Na etapie dokonywania przez sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie. Jeżeli zostanie ustalony brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania przewlekłości postępowania administracyjnego wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, nie można dokonywać oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia.
Przewlekłość postępowania administracyjnego, jako stan faktyczny, nie jest stanem ciągłym, lecz ustaje w chwili rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia, nawet jeżeli nastąpi to po upływie terminu wyznaczonego w art. 35 kpa, powoduje, że nie jest już możliwe osiągnięcie celu skargi. Innymi słowy, istniejący kiedyś stan przewlekłości nie może być uznany w procedurze sądowoadministracyjnej za stan, który nadal podlega ocenie w kontekście celu tej procedury, tj. przeciwdziałania opieszałości organu w wydaniu rozstrzygnięcia, jeśli organ wydał już takie rozstrzygnięcie.
Termin wniesienia skargi na przewlekłość po doręczeniu rozstrzygnięcia stronom
W przedmiotowej uchwale NSA wykluczył uznanie art. 53 § 2b ppsa (terminy na wniesienie skargi), w zakresie dopuszczalności wnoszenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, za podstawę do wniesienia skargi. Odnosi się to do przypadku, w którym przewlekłość, jako stan faktyczny, nie będzie już istniała w momencie wniesienia skargi. Powodem jest wydanie stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne. Chodzi o wprowadzenie tego rozstrzygnięcia do obrotu prawnego przez jego doręczenie stronom ze skutkiem prawnym ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego.
Niedopuszczalność a kwestie odszkodowawcze
Niedopuszczalność wniesienia skargi na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego wyklucza zastosowanie wobec organu instytucji przewidzianych w art. 149 § 2 ppsa. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły unika wymierzenia mu grzywny bądź przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. W tych okolicznościach odrzucenie skargi ma również znaczenie dla samej strony (skarżącego). Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której na skutek przewlekłości leżącej po stronie organu doświadczyła pewnych dolegliwości, krzywd itp. i jest pozbawiona możliwości otrzymania stosownej sumy pieniężnej, która mogłaby zrekompensować, przynajmniej w pewnej mierze, ten uszczerbek (stratę).
Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę, że środki wskazane w art. 149 § 2 ppsa są środkami dyscyplinująco-represyjnymi (o charakterze dodatkowym). Dlatego brak możliwości ich zastosowania z pewnością nie wpływa pozytywnie na świadomość organu i chęć podejmowania przez niego działań zmierzających do wyeliminowania (zapobiegania) sytuacji, które mają znamiona przewlekłości bądź bezczynności w prowadzonych postępowaniach.
Obowiązek odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, wniesionej po jego ostatecznym zakończeniu, wiąże się również z brakiem możliwości skorzystania z roszczeń odszkodowawczych przewidzianych na drodze cywilnej. Tego rodzaju funkcję rekompensacyjną (odszkodowawczą) spełnia instytucja przewidziana w art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej: kc). Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.
Przepis ten wprost odnosi się do sytuacji szkody powstałej z bezczynności (przewlekłości) organów administracji publicznej. Z jego konstrukcji wynika, że aby wszcząć postępowanie sądowe w sprawie odszkodowania, konieczne jest uprzednie uzyskanie prejudykatu, stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji. W tych okolicznościach niemożliwość stwierdzenia przez sąd administracyjny prowadzenia postępowania w przewlekły sposób zamyka skarżącemu drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za niewydanie orzeczenia lub decyzji.
Jak wyjaśnił NSA w analizowanej uchwale, traktowanie ustania przewlekłości postępowania za brak przedmiotu zaskarżenia, skutkujący odrzuceniem skargi przez sąd administracyjny ze względu na jej niedopuszczalność nie narusza konstytucyjnego prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. U podstaw prawa do sądu leży przede wszystkim uzyskanie rozpatrzenia przez sąd istniejącej sprawy. Dopiero wtedy można oczekiwać uzyskania od sądu prawnie skutecznej ochrony praw poddawanych ocenie sądowej. Za zasadę, a nie wyjątek, należy uznać dopuszczalność zrealizowania konstytucyjnego prawa do sądu tylko w obiektywnie istniejącej sprawie. Jeżeli zaś ową sprawą – poddawaną rozstrzygnięciu w procedurze sądowoadministracyjnej – jest ocena zaistnienia stanu przewlekłości postępowania administracyjnego w celu przeciwdziałania dalszemu istnieniu tego stanu, będącego stanem faktycznym, to znaczy, że prawo do sądu przysługuje tak długo, jak długo istnieje przedmiot tego prawa. W tym przypadku – jak długo istnieje stan faktyczny przewlekłego prowadzenia postępowania. Istnienie przedmiotu prawa do sądu nie stanowi bowiem formalnego warunku realizacji tego prawa, lecz jest jego materialną istotą. Z tej perspektywy analizowane orzeczenie, co do zasady, zamyka stronie drogę do dochodzenia roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa.
Przegląd najnowszego orzecznictwa
Analiza najnowszego orzecznictwa potwierdza, że aprobowana jest zasadnicza linia orzecznicza ukształtowana uchwałą składu 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r. (II OPS 1/21). Przykładowo, NSA w swoim postanowieniu z 24 stycznia 2023 r. (II OSK 1575/22) odrzucił skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie już załatwionej w dniu jej wniesienia i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Po czym stwierdził, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego podlega odrzuceniu, jeżeli została wniesiona po wydaniu decyzji przez organ, któremu zarzucono przewlekłe prowadzenie postępowania, nawet wtedy gdy decyzja ta nie jest jeszcze ostateczna.
W ocenie sądu zdarzeniem prawnym, które kończy stan przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ, co następuje z momentem wydania decyzji (art. 104 § 1 kpa), a nie momentem doręczenia decyzji. Obowiązujące przepisy kpa nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Wymienienie w art. 107 § 1 pkt 2 kpa daty wydania decyzji jako niezbędnego składnika ma przeciwdziałać sytuacji, w której za moment wydania decyzji należałoby uznać dzień doręczenia jej stronie lub stronom. W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 53 § 2b ppsa skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zawarty w tym przepisie zwrot „w każdym czasie” należy odczytywać w kontekście przedmiotu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skoro stan przewlekłości kończy się wraz z załatwieniem sprawy przez organ, to skarga nie może dotyczyć przedmiotu, który nie istnieje już w chwili jej wniesienia, podlega zatem odrzuceniu. W orzeczeniu NSA powołał się na uchwały składu 7 sędziów NSA:
- z 7 marca 2022 r., II OPS 1/21 – dotyczącą przewlekłości;
- z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19 – dotyczącą bezczynności.
Podobny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniu z 15 czerwca 2023 r. (II SAB/Wr 163/23), odrzucającym skargę na bezczynność i przewlekłość organu wniesioną po dacie wydania decyzji w sprawie, a przed jej doręczeniem stronie. W uzasadnieniu orzeczenia WSA we Wrocławiu wskazał, że skarga kwestionująca jego bezczynność i przewlekłość została wniesiona po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Podkreślił przy tym, że datę ostateczności decyzji organu odwoławczego wyznacza dzień wydania decyzji, a nie dzień jej doręczenia. W związku z tym skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.
Uchwała składu 7 sędziów NSA z 7 marca 2022 r. spowodowała ujednolicenie linii orzeczniczej sądów administracyjnych, które rozpoznają skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wniesione po zakończeniu postępowania administracyjnego. Aktualne orzecznictwo nie dopuszcza możliwości merytorycznego rozpoznania skargi na przewlekłość wniesionej po zakończeniu postępowania administracyjnego, co sprawia, że wydanie ostatecznej decyzji nie eliminuje negatywnych skutków (szkód, uszczerbku itd.) trwania w przeszłości stanów przewlekłości w postępowaniu administracyjnym. Nie dostarcza także skarżącemu prejudykatu w postaci sądowego wyroku stwierdzającego, że działania skarżonego organu były nielegalne, co jest warunkiem koniecznym do dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 4171 § 3 kc.
Autor
Aleksandra Kotowska
Autorka jest radcą prawnym, absolwentką prawa i administracji, z kilkunastoletnim doświadczeniem w urzędach administracji publicznej (rządowej i samorządowej) oraz w sądownictwie. Specjalizuje się w prawie administracyjnym, budowlanym i nieruchomości oraz odnawialnych źródłach energii.
